作者：中國工商銀行總行單證中心保函部 孫朦

來源：《貿(mào)易金融》雜志2018年8月刊

過去30年里，PPP在英國、澳大利亞、加拿大、法國、德國、荷蘭、愛爾蘭、南非、葡萄牙和意大利等GDP較高的穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)體得到蓬勃發(fā)展。近幾年，在“一帶一路”倡議迅速推進(jìn)的背景下，國家推動(dòng)中國企業(yè)從傳統(tǒng)建筑承包商向項(xiàng)目投資商轉(zhuǎn)型，PPP模式在境內(nèi)企業(yè)境外投資項(xiàng)目中也得以迅猛發(fā)展。

本文對PPP模式與典型結(jié)構(gòu)進(jìn)行梳理。以電站建設(shè)項(xiàng)目為例，對PPP項(xiàng)目中跨境保函應(yīng)用進(jìn)行探討并對PPP模式下的銀行保函特點(diǎn)進(jìn)行分析。

PPP（Public-Private Partnerships）是政府和社會(huì)資本合作模式。廣義PPP，是公共部門和私營企業(yè)為提供公共產(chǎn)品和服務(wù)而形成的合作伙伴關(guān)系。PPP模式以政府授予私營部門特許經(jīng)營權(quán)為特征，運(yùn)作方式需具備“實(shí)質(zhì)性運(yùn)營”環(huán)節(jié)，包括BOT、BOOT、TOT等多種形式。狹義PPP，特指公共部門和私營企業(yè)通過簽訂協(xié)議來界定各方權(quán)利與責(zé)任，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行長期深入的合作關(guān)系。由政府或?qū)嶋H使用者向提供基礎(chǔ)設(shè)施的私營部門支付相應(yīng)費(fèi)用，期滿后政府部門最終將收回資產(chǎn)所有權(quán)。

PPP模式具有利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、債務(wù)隔離等特征。政府與企業(yè)都是全程參與，雙方合作時(shí)間更長，信息更加對等，共同對項(xiàng)目的整個(gè)周期負(fù)責(zé)。通過引入社會(huì)資本，可使項(xiàng)目本身充分利用公共和私營部門現(xiàn)有的最佳技術(shù)和資源。在政府參與的項(xiàng)目中引入商業(yè)市場力量，有助于提高項(xiàng)目運(yùn)作效率、降低投資風(fēng)險(xiǎn)。該模式適用于投資規(guī)模較大、有長期需求、合同關(guān)系清楚、現(xiàn)金流穩(wěn)定、服務(wù)產(chǎn)出可衡量的行業(yè)，其中，社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、能源和交通三個(gè)行業(yè)在PPP項(xiàng)目中所占比重最高。

PPP模式也可以理解為一種“雙贏”合作理念和融資模式。尤其在政府自身財(cái)力有限或負(fù)債水平受到約束的情況下，PPP模式可以發(fā)揮私人部門的融資能力。典型結(jié)構(gòu)為：首先，政府有關(guān)職能部門根據(jù)需求進(jìn)行招標(biāo)，以選擇社會(huì)資本方。投標(biāo)人通常由幾個(gè)不同職能公司（例如建筑公司、設(shè)備供應(yīng)商、物業(yè)管理公司等）組成聯(lián)合體進(jìn)行投標(biāo)。政府方評標(biāo)后與中標(biāo)的聯(lián)合體簽訂長期合同。其次，由中標(biāo)的聯(lián)合體成員公司分別出資共同發(fā)起成立特別目的公司（Special Purpose Vehicle，簡稱SPV），即項(xiàng)目公司。第三，由該項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)籌備項(xiàng)目貸款資金。政府通常與提供貸款的金融機(jī)構(gòu)達(dá)成協(xié)議，向其承諾將按與項(xiàng)目公司簽訂的合同支付費(fèi)用。此協(xié)議有助于項(xiàng)目公司更順利的獲得貸款。第四，項(xiàng)目公司將項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)等不同階段任務(wù)分包給專業(yè)職能公司，通常即項(xiàng)目公司的股東企業(yè)。最后，在項(xiàng)目完工并進(jìn)入運(yùn)營階段后，由政府或者使用者按照簽訂的協(xié)議規(guī)定向項(xiàng)目公司支付費(fèi)用。項(xiàng)目公司則以此收入來償還金融機(jī)構(gòu)的貸款資金。

為控制項(xiàng)目所在地市場和行業(yè)等諸多風(fēng)險(xiǎn)，PPP項(xiàng)目在基建、環(huán)保、保險(xiǎn)、原材料供應(yīng)和銷售等方面均有對應(yīng)的安排和協(xié)議。在PPP項(xiàng)目進(jìn)展過程中，銀行可以提供資金、咨詢和擔(dān)保等多方面的金融服務(wù)。其中，銀行跨境擔(dān)保應(yīng)用十分廣泛，可以涵蓋PPP項(xiàng)目融資過程、工程建設(shè)期、建成運(yùn)營期、項(xiàng)目維護(hù)期和資金回收的各個(gè)階段，既包括項(xiàng)目公司需向政府提供的各類投標(biāo)、前提條件成就、資信證明、履約、運(yùn)營維護(hù)、移交維修保函，也包括工程承包商、分包商以及供應(yīng)商需向項(xiàng)目公司或政府提供的工程建設(shè)項(xiàng)下的保函。

下面以電站建設(shè)為例，探討PPP項(xiàng)目中跨境保函應(yīng)用。

（一）項(xiàng)目公司融資階段

PPP模式下電站項(xiàng)目中，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)進(jìn)行整個(gè)電站項(xiàng)目的融資、招標(biāo)、建設(shè)和運(yùn)營等工作。通常，PPP項(xiàng)目運(yùn)用股權(quán)和債權(quán)相結(jié)合的融資方式，由股東向項(xiàng)目公司提供資本金，由商業(yè)銀行和國際多邊貸款機(jī)構(gòu)等向項(xiàng)目公司提供貸款。

因項(xiàng)目公司從政府獲得土地和批件的流程較長，且PPP模式涉及東道國政府機(jī)構(gòu)、跨國公司、銀行等融資參與者較多，項(xiàng)目公司的籌建往往需要較長時(shí)間。并且，由于PPP項(xiàng)目債務(wù)隔離的特征，項(xiàng)目公司融資所產(chǎn)生的債務(wù)均不屬于政府債務(wù)范圍，故政府不承擔(dān)項(xiàng)目公司的償債責(zé)任。貸款機(jī)構(gòu)出于自身利益考慮，會(huì)要求各股東向項(xiàng)目公司出具保證資金注入的擔(dān)保，并且會(huì)將股東資本金到位這一行為設(shè)定為貸款協(xié)議的融資關(guān)閉先決條件。因此，在融資階段銀行可應(yīng)股東申請，向項(xiàng)目公司出具銀行保函，擔(dān)保股東履行按條件、按比例完成注資和投資的職責(zé)。

（二）政府簽署購電協(xié)議（PPA）項(xiàng)下

通常，PPP模式下電站項(xiàng)目采取項(xiàng)目融資方式，該融資模式不以債務(wù)人的信譽(yù)或抵押物做擔(dān)保，而是靠項(xiàng)目本身的資產(chǎn)價(jià)值和未來現(xiàn)金流作為還款來源，其特殊性導(dǎo)致項(xiàng)目貸款對未來現(xiàn)金流的穩(wěn)定性有極高要求。尤其在海外PPP模式下，項(xiàng)目公司與電力購買方電力公司會(huì)簽訂長期購售電協(xié)議PPA（Purchase Agreement），鎖定電價(jià)下限和確保電量消納，以保證發(fā)電經(jīng)營收入。

PPA的簽署將為融資提供長期并穩(wěn)定的還款來源。但由于電站建設(shè)投資回收期較長，尤其在購電方資質(zhì)和實(shí)力有限的情況下，項(xiàng)目公司股東和貸款方也可能對PPA購電方的支付能力存在質(zhì)疑。為使電站項(xiàng)目具有可融資性，需由PPP項(xiàng)目東道國政府提供主權(quán)擔(dān)保，或由銀行提供非主權(quán)擔(dān)保，來保證PPA項(xiàng)下電力公司的購電支付義務(wù)。

（三）承包工程合同階段

在電站建設(shè)期，EPC承包商和設(shè)備供應(yīng)商與項(xiàng)目公司簽訂諸多建設(shè)協(xié)議。該階段，承包商需向項(xiàng)目公司業(yè)主提供預(yù)付款保函、履約保函、完工擔(dān)保、質(zhì)量保函、留置金保函等諸多保函，這也是目前銀行開立保函數(shù)量最大的部分。其中，完工擔(dān)保是PPP模式下電站項(xiàng)目中最重要的保函之一。因?yàn)樵赑PP模式下，項(xiàng)目按時(shí)完工標(biāo)志著項(xiàng)目可正常投入運(yùn)營，所以只有完工才能收到政府支付的費(fèi)用或者向用戶收費(fèi)。尤其在政府給予固定期限的特許經(jīng)營權(quán)的情況下，若拖延完工，則會(huì)直接影響未來經(jīng)營收入與現(xiàn)金回報(bào)。

（四）運(yùn)營維護(hù)協(xié)議項(xiàng)下

電站建成投入使用，需要由運(yùn)營商進(jìn)行日常運(yùn)營與維護(hù)。銀行可應(yīng)運(yùn)營商要求，開立運(yùn)營維護(hù)保函，以擔(dān)保在PPP項(xiàng)目協(xié)議項(xiàng)下運(yùn)營績效、安全保障、職工薪酬等運(yùn)營維護(hù)的義務(wù)。在運(yùn)營維護(hù)期，銀行保函持續(xù)有效，直至PPP項(xiàng)目協(xié)議約定的合作期滿。

（五）燃料供應(yīng)協(xié)議項(xiàng)下

在項(xiàng)目公司與燃料供應(yīng)商簽署燃料供應(yīng)協(xié)議的情況下，項(xiàng)目公司一般會(huì)儲(chǔ)備至少幾個(gè)月的燃料，以確保一旦供應(yīng)中斷，儲(chǔ)備燃料可維持電站持續(xù)發(fā)電。在燃料供應(yīng)中斷期間，項(xiàng)目公司需從其他供應(yīng)商處采購能源，對于此類臨時(shí)能源采購的溢價(jià)成本須由簽署協(xié)議的供應(yīng)商支付。因此，銀行可應(yīng)客戶要求，向項(xiàng)目公司提供付款保函，擔(dān)保供應(yīng)商支付能源溢價(jià)成本的責(zé)任。

（六）回購期權(quán)協(xié)議項(xiàng)下

在PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本可以按照商業(yè)市場規(guī)則談判投資建設(shè)，但是也存在財(cái)務(wù)、法律制度沖突且很難協(xié)調(diào)的情況?；刭徠跈?quán)協(xié)議即是在PPP模式下電站項(xiàng)目提前終止情況下，項(xiàng)目所在國政府或者銀行對項(xiàng)目資產(chǎn)的一種回購承諾，用以保證股東、貸款人等項(xiàng)目參與方的權(quán)益。不良資產(chǎn)回購銀行可應(yīng)客戶要求，出具項(xiàng)目資產(chǎn)回購的保函。

（一）時(shí)間周期長

PPP項(xiàng)目基礎(chǔ)交易普遍具有周期長的特點(diǎn)，有的項(xiàng)目全周期甚至超過30年。相應(yīng)地，無論從單一保函的擔(dān)保期限角度來看，還是從整體PPP項(xiàng)目全流程擔(dān)保期限角度來看，銀行保函也存在期限長的特點(diǎn)。在項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)等過程中，自然環(huán)境、建設(shè)和運(yùn)營環(huán)境可能發(fā)生不可預(yù)測的變化。因此，在開立保函前，應(yīng)參考項(xiàng)目所在國已建成和在建的同類項(xiàng)目進(jìn)展情況，重點(diǎn)對擔(dān)保期限設(shè)置的合理性進(jìn)行判斷。保函開出后，在較長的項(xiàng)目周期內(nèi)都要做好貸后和合規(guī)管理，及時(shí)了解項(xiàng)目進(jìn)展。如保函需展期，應(yīng)在第一時(shí)間了解延誤原因，并在合理且合規(guī)的期限范圍內(nèi)操作展期事宜。

（二）完工風(fēng)險(xiǎn)大

項(xiàng)目按時(shí)完工是PPP模式全生命周期的重要標(biāo)志之一，意味著項(xiàng)目可正常投入運(yùn)營。PPP項(xiàng)目建設(shè)期風(fēng)險(xiǎn)包括天氣環(huán)境惡劣、建設(shè)成本超支、配套基礎(chǔ)設(shè)施不到位、原材料成本上漲、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)不達(dá)標(biāo)等風(fēng)險(xiǎn)。在一些已開展PPP項(xiàng)目中，由于政府審批延誤和決策流程冗長等風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的不確定性加大。存在因項(xiàng)目進(jìn)度控制失敗，導(dǎo)致無法完工、延期完工或完工后無法達(dá)到預(yù)期運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)的風(fēng)險(xiǎn)。而像上文提及的完工擔(dān)保，其擔(dān)保范圍即是保證項(xiàng)目按時(shí)完工，一旦未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)履行完工義務(wù)，則可能直接面臨被索償?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)。

（三）基礎(chǔ)交易政治風(fēng)險(xiǎn)顯著

PPP項(xiàng)目因有政府參與，具有較一般建設(shè)投資項(xiàng)目更加顯著的政治風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目存在因東道主國家法律變更、稅收調(diào)整、政府政局變更、政府信用破產(chǎn)等風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致無法履行已簽訂合同條款的風(fēng)險(xiǎn)。此外，由于政府是項(xiàng)目的發(fā)起人，其政策信息、市場信息掌握更加全面，并且某些國家政府還是土地所有權(quán)的掌握者。這些特點(diǎn)使得政府在PPP項(xiàng)目上占有主導(dǎo)地位，對項(xiàng)目影響顯著，最嚴(yán)重情況下，項(xiàng)目可能面臨被東道主政府取消的風(fēng)險(xiǎn)，需要統(tǒng)籌研判和應(yīng)對。

（四）項(xiàng)目公司“風(fēng)險(xiǎn)隔離”不適用于對外擔(dān)保

項(xiàng)目公司作為PPP項(xiàng)目的重要載體，在PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營中發(fā)揮著舉足輕重的作用。盡管項(xiàng)目公司的設(shè)立非PPP項(xiàng)目的硬性規(guī)定，但是在實(shí)務(wù)操作中絕大部分項(xiàng)目股東選擇設(shè)立項(xiàng)目公司，股東以其出資額為限對公司承擔(dān)責(zé)任，以達(dá)到“有限追索”和“風(fēng)險(xiǎn)隔離”的目的。一旦項(xiàng)目出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，債權(quán)人只能對項(xiàng)目公司資產(chǎn)進(jìn)行追索，而無法對股東公司的資產(chǎn)進(jìn)行追索。而上述“有限追索”和“風(fēng)險(xiǎn)隔離”的特征，不適用于股東公司為項(xiàng)目公司對外提供的擔(dān)保。一旦項(xiàng)目出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，擔(dān)保銀行接到受益人相符索償，必須履行對外賠付的義務(wù)。因此，銀行不能僅重視對擔(dān)保指示方的風(fēng)險(xiǎn)評估，還應(yīng)加強(qiáng)對項(xiàng)目公司自身履約能力的審核。

（五）合同對保函的規(guī)定過于籠統(tǒng)

PPP項(xiàng)目東道國政府、中資企業(yè)、項(xiàng)目公司、中方融資銀行、總承包商等各方之間簽署的合同條款復(fù)雜，不僅合同涉及方面廣泛，并且一個(gè)主體會(huì)存在多個(gè)角色。比如，中資建筑公司不僅是EPC承包商，還是項(xiàng)目公司股東以及設(shè)備供應(yīng)商。因此，理清PPP項(xiàng)目合同項(xiàng)下各當(dāng)事方的權(quán)利和義務(wù)，對于保函條款合理性判斷至關(guān)重要。通常，合同僅有對保函性質(zhì)和保函金額的規(guī)定，而對保函的擔(dān)保范圍和減額條款等規(guī)定過于籠統(tǒng)。為避免造成糾紛，銀行擔(dān)保范圍設(shè)定應(yīng)依據(jù)被擔(dān)保人在合同各階段所對應(yīng)責(zé)任和義務(wù)，將違約事項(xiàng)界定在針對責(zé)任本身的違約。尤其，對于像擔(dān)保范圍較籠統(tǒng)描述為“在合同項(xiàng)下違約”的履約類擔(dān)保，應(yīng)爭取在索償條款中明確被擔(dān)保人實(shí)際需承擔(dān)的合同義務(wù)，避免擴(kuò)大保函開立銀行的擔(dān)保責(zé)任和重復(fù)擔(dān)保的情況發(fā)生。