作者：任濤
來源：守門看客（ID：jinrongjianghu123123）
（一）國開行、農(nóng)發(fā)行和進(jìn)出口銀行是傳統(tǒng)3家政策性金融機(jī)構(gòu)除6家國有大行（工農(nóng)中建交以及郵儲(chǔ)）、12家股份行、134家城商行、19家民營銀行、39家外資銀行以及3883家農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)外，中國的銀行體系中還有幾類比較特殊的機(jī)構(gòu)，即1家開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)（國家開發(fā)銀行）、2家政策性銀行（中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和中國進(jìn)出口銀行）、1家郵儲(chǔ)銀行以及1家住房儲(chǔ)蓄銀行（中德住房儲(chǔ)蓄銀行）。目前銀保監(jiān)會(huì)對3家銀行采取“一行一策”的監(jiān)管思路（每家銀行均有一部專門的政策文件進(jìn)行約束），其中國開行已被定性為開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)（即國家開發(fā)銀行），另外兩家依然被認(rèn)定為政策性金融機(jī)構(gòu)。（二）國務(wù)院金融委第8次會(huì)議提及政策性金融機(jī)構(gòu)2019年9月27日國務(wù)院金融委召開第8次會(huì)議，除強(qiáng)調(diào)加快構(gòu)建商業(yè)銀行資本補(bǔ)充長效機(jī)制、重點(diǎn)支持中小銀行補(bǔ)充資本外，還專門提及政策性金融機(jī)構(gòu)，即發(fā)揮好政策性金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和高質(zhì)量發(fā)展中的逆周期調(diào)節(jié)作用。這里的政策性金融機(jī)構(gòu)便主要指以上3家。國務(wù)院金融委何以在一次會(huì)議中單獨(dú)提及政策性金融機(jī)構(gòu)，并對其寄予厚望呢？（一）歷史上來看，每一次經(jīng)濟(jì)下行都是政策性銀行的機(jī)會(huì)國開行在每一次經(jīng)濟(jì)下行或低迷時(shí)均能發(fā)揮出應(yīng)有的作用，這一作用可以被理解為目前的“逆周期調(diào)節(jié)”職能。1、2008年金融危機(jī)期間，國開行開創(chuàng)并深度參與的地方政府融資平臺(tái)打開了基建浪潮的大門國開行所開創(chuàng)的“地方融資平臺(tái)”、“捆綁貸款”、“先貸款后開發(fā)”三種模式有效地解決了地方政府的財(cái)政問題，不僅為地方政府融資拓寬了思路，也打開了地方政府開啟基建浪潮的大門。可以說在2015年之前，地方政府融資平臺(tái)和國開行創(chuàng)建了雙贏的局面。例如，在2009年以來地方融資平臺(tái)公司開始進(jìn)入大規(guī)模舉債的階段，國開行的發(fā)債規(guī)模也史無前例地創(chuàng)出新高，屢屢成為各類地方政府基建的影子。這也推動(dòng)了中國經(jīng)濟(jì)在2009-2012年期間的短暫回暖，基建在其中起到不小的作用，國開行的力量更是不容小覷。2、2015年經(jīng)濟(jì)低迷時(shí)，國開行主導(dǎo)的棚改項(xiàng)目成為又一劑猛藥2015年，全國經(jīng)濟(jì)在前一輪高潮中逐漸冷卻，重新陷入長達(dá)一年半的低迷狀態(tài)，名義GDP大幅下降。為此，中央提出三年棚改計(jì)劃任務(wù)，對對沖經(jīng)濟(jì)的低迷，于2005年深度參與遼寧棚改項(xiàng)目的國開行此時(shí)再次成為主角。但是，中央提出2015-2017年完成1800萬套的棚改任務(wù)，2017年進(jìn)一步明確2018-2020年再改造1500萬套。而僅僅參與一省棚改項(xiàng)目的國開行也顯得有點(diǎn)力不從心。于是2015年央行創(chuàng)設(shè)了PSL（抵押補(bǔ)充貸款）工具，專門用于國開行進(jìn)行棚改項(xiàng)目建設(shè)，國開行也通過棚改區(qū)項(xiàng)目的不斷抵押向央行申請PSL，再將獲得資金轉(zhuǎn)移至安置居民，那些拿到貨幣化安置補(bǔ)償款的居民進(jìn)一步去炒作房地產(chǎn)，這也就是我們過去和現(xiàn)在所經(jīng)歷的棚改貨幣化。顯然2008年的金融危機(jī)和2015年的經(jīng)濟(jì)下行使國開行深刻地影響到中國經(jīng)濟(jì)的方方面面，可以說每一次經(jīng)濟(jì)下行，似乎都是國開行成為主角的機(jī)會(huì)。那這一次政策性金融的再次被寄予厚望，我們又該有怎樣的期待呢？由于進(jìn)出口銀行和農(nóng)發(fā)行被定性為政策性金融機(jī)構(gòu)（國開行屬于開發(fā)性機(jī)構(gòu)），因此在這次逆周期調(diào)節(jié)中，預(yù)計(jì)進(jìn)出口銀行和農(nóng)發(fā)行會(huì)起到不小的作用，而目前所謂的普惠金融、扶貧、綠色金融、一帶一路等等均需要這兩家銀行的深度參與。（二）既幫助地方政府融資，亦幫助地方政府化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)以上在經(jīng)濟(jì)下行時(shí)，國開行常常起到幫助地方政府融資的作用，同時(shí)這兩年來在債務(wù)無法持續(xù)加大的情況下，國開行也在嘗試幫助地方政府化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)上，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)本身便是一種融資方式，因此債券壓力減輕的地方政府將更有動(dòng)力去進(jìn)行融資，同時(shí)在低利率環(huán)境下，國開行本身也有動(dòng)力去這樣做。財(cái)政部在化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面給出6種方式，即財(cái)政資金償還、出讓政府股權(quán)及經(jīng)營性國有資產(chǎn)權(quán)益償還、利用項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)資金和經(jīng)營收入償還、合規(guī)轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性債務(wù)、借新還舊或展期等、破產(chǎn)重整或清算等等，而國開行的參與方式主要是其中的借新還舊或展期等。目前關(guān)于國開行參與化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)域主要有江蘇鎮(zhèn)江、湖南湘潭、湖南常德、湖北、山西、青海、貴州遵義以及湖南永州等等，雖不具有普遍性，但是對于債務(wù)壓力較大的地區(qū)，國開行的確在積極參與。（一）財(cái)務(wù)與綜合經(jīng)營維度：三家政策性銀行相當(dāng)于一家工商銀行1、三家銀行總資產(chǎn)規(guī)模合計(jì)超過27萬億，其中國開行超過16萬億元截至2018年底，國開行、進(jìn)出口銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的總資產(chǎn)規(guī)模分別達(dá)到16.18萬億元、4.19萬億元和6.85萬億元，合計(jì)達(dá)到27.23萬億元（2013年三家銀行的總資產(chǎn)規(guī)模還僅為2.12萬億元），幾乎相當(dāng)于一家工商銀行的體量（2018年底總資產(chǎn)規(guī)模為27.67萬億元），較建設(shè)銀行的23.22萬億還高出4萬億元。其中，以總資產(chǎn)規(guī)模排名來看，國家開發(fā)行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和進(jìn)出口銀行分別排名全國銀行業(yè)第5位、第10位和第15位。2、三家銀行總貸款余額超過20萬億元，發(fā)行債券逼近16萬億元截至2018年底，國開行、農(nóng)發(fā)行和進(jìn)出口銀行的貸款余額分別為11.68萬億元、3.18萬億元和5.14萬億元，合計(jì)達(dá)到20萬億元，占金融機(jī)構(gòu)全部貸款余額的15%左右。政策性銀行在債券市場中的地位甚至不亞于國債，如2018年底國開行、農(nóng)發(fā)行和進(jìn)出口銀行的債券余額分別達(dá)到9.11萬億元、2.60萬億元和4.20萬億元，合計(jì)達(dá)到16萬億元，分別占債券市場全部存量和利率債存量的20%和37左右。3、國開行已擁有6家子公司，戰(zhàn)略布局已非常驚人在綜合經(jīng)營方面，三家銀行中以國開行為主，其余兩家?guī)缀跷从胁季帧?/span>國開行參與綜合化經(jīng)營的時(shí)間比較早，1998年國開行管理第一只基金（即中瑞基金），2006年國開行和蘇州工業(yè)園區(qū)共同組建了國內(nèi)第一支母基金，2007年成立中非發(fā)展基金成立。2008年，國開行改制時(shí)采取一拖二的模式，即商業(yè)銀行為主體、附帶兩家子公司（國開金融和國開證券）。后續(xù)零起步的國開證券以收購中航集團(tuán)的中航證券為契機(jī)正式啟動(dòng)發(fā)展。截止目前國開行已擁有國開金融（負(fù)責(zé)直接股權(quán)投資）、國開發(fā)展基金（負(fù)責(zé)非證券業(yè)務(wù)的投資管理與咨詢）、中非發(fā)展基金（負(fù)責(zé)基金投資與管理）、國銀金融租賃（負(fù)責(zé)航空基礎(chǔ)設(shè)施船舶等租賃）、國開證券以及浩迅集團(tuán)等6家子公司。（二）歷史演變維度：金融體系改革背景下政策性職能的剝離與亞洲金融危機(jī)的沖擊1、1979年，鄧小平在中共省、市、自治區(qū)黨委第一書記座談會(huì)上第一次提出，“要把銀行真正辦成銀行”。2、1984年開始，國務(wù)院開始將央行的商業(yè)性職能進(jìn)行剝離，相應(yīng)工行、農(nóng)行、中行、建行以及中國人民保險(xiǎn)相繼從央行脫離，但此時(shí)的央行以及新成立的四大行均承擔(dān)一定的政策性職能。3、1993年十四屆三中全會(huì)決定成立三家政策性銀行，承擔(dān)原中國人民銀行和四大行的政策性職能。具體來看，國開行、進(jìn)出口銀行與農(nóng)發(fā)行分別于1994年4月14日、1994年7月1日以及1994年11月8日成立，且均直屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)。4、1997-1998年亞洲金融危機(jī)不僅沖擊了國有大行和中國南方的很多中小金融機(jī)構(gòu)，政策性銀行也未能幸免，甚至更為嚴(yán)重，國開行當(dāng)時(shí)的不良率高達(dá)40%以上，這期間四大AMC起到不小的作用。例如，信達(dá)資產(chǎn)當(dāng)時(shí)接手了國開行1625億不良資產(chǎn)中的1000億，再加上債轉(zhuǎn)股處置的188億，國開行共有1188億元的不良資產(chǎn)得到清理，其不良率大幅降至2%以下。2012年8月高堅(jiān)先生從國開行退休。2013年，陳元卸任國開行董事長，原交通銀行董事長胡懷邦繼任國開行黨委書記和董事長，國開行陳元和高堅(jiān)時(shí)代告一段落。與此相對應(yīng)得時(shí)，關(guān)于政策性銀行的金融體制改革也正式登上舞臺(tái)。（三）真正變革維度：國開行引領(lǐng)三大政策性銀行進(jìn)入“一行一策”新模式進(jìn)入2003年以來，三大政策性銀行（特別是其中的國開行）便嘗試主動(dòng)進(jìn)行轉(zhuǎn)型。例如，2003年5月，為區(qū)分農(nóng)業(yè)發(fā)銀行和進(jìn)出口銀行，陳元在國開行內(nèi)部工作會(huì)上，首次提出“開發(fā)性金融”概念。本來這一進(jìn)程應(yīng)該得以延續(xù)，但適逢2007-2008年金融危機(jī)，政策性銀行的變革工作有所擱置。財(cái)政部在2013年對政策性銀行進(jìn)行調(diào)研時(shí)，稱政策性銀行普遍沒有建立有效的公司治理機(jī)制，董事會(huì)尚未真正建立，治理結(jié)構(gòu)不完善，缺乏科學(xué)、規(guī)范的決策機(jī)制和有效的制衡機(jī)制，對業(yè)務(wù)拓寬和規(guī)模擴(kuò)張缺乏有效的制衡。在此背景下，2013年的十八屆三中全會(huì)明確提出“推進(jìn)政策性金融機(jī)構(gòu)改革”，2014年國家開銀行深化改革工作正式啟動(dòng)。相應(yīng)的2015年銀監(jiān)會(huì)體系中原負(fù)責(zé)政策性銀行監(jiān)管的銀行監(jiān)管四部在本次改革過程中更名為政策銀行部。3、2015年確定1家開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)、2家政策性金融機(jī)構(gòu)2015年4月12日，中國政府網(wǎng)明確將國開行定位為開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，并將農(nóng)發(fā)行和進(jìn)出口銀行定位為政策性金融機(jī)構(gòu)。2017年11月15日，銀監(jiān)會(huì)發(fā)布《國家開發(fā)銀行監(jiān)督管理辦法》、《中國進(jìn)出口銀行監(jiān)督管理辦法》、《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行監(jiān)督管理辦法》等三份監(jiān)督管理辦法，首次對三家銀行制定專門監(jiān)管制度，“一行一策”的體系正式形成。在國開行成立的第三年，也即1997-1998年亞洲金融危機(jī)期間，遭受資產(chǎn)質(zhì)量重創(chuàng)的國開行迎來了兩位關(guān)鍵人物，即行長陳元和副行長高堅(jiān)，而我們熟悉的地方融資平臺(tái)以及政策性金融債就始于他們之手。（一）國開行行長陳元：“地方政府融資平臺(tái)、捆綁貸款、先貸款后開發(fā)的土地出讓收益質(zhì)押”之父1、執(zhí)掌國家開發(fā)銀行長達(dá)15年，具有非常強(qiáng)的號(hào)召力第一，中共元老陳云先生的長子陳元先生（1945年出生），分別于1984-1988年擔(dān)任北京市委常委、1988-1998年開始擔(dān)任中國人民銀行副行長、1998年-2008年擔(dān)任國開行行長、2008-2013年擔(dān)任國家開發(fā)銀行董事長，執(zhí)掌國開行長達(dá)15年。第二，陳云先生在1984-1988年擔(dān)任北京市委常委時(shí)，牽頭主持了“中國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行”專題研究，并組織北京青年經(jīng)濟(jì)研究會(huì)，當(dāng)時(shí)里面的成員包括后來的央行行長周小川和國務(wù)院副總理馬凱。2、四大AMC和債券市場的發(fā)展讓國開行輕裝上陣由于國開行背負(fù)歷史重?fù)?dān)，在遇上亞洲金融危機(jī)時(shí)，和其它金融機(jī)構(gòu)一樣，面臨非常嚴(yán)重的資產(chǎn)質(zhì)量問題（不良貸款率高達(dá)40%），甚至可以瀕臨破產(chǎn)的局面。1999年成立的信達(dá)資產(chǎn)在解決國有大行不良的同時(shí)，也承接了國開行近1200億元的不良資產(chǎn)，才使得國開行輕裝上陣。3、創(chuàng)新“地方融資平臺(tái)”、“捆綁貸款”、“先貸款后開發(fā)”三種模式在1994年的分稅制改革以及1997-1998年亞洲金融危機(jī)的背景下，地方政府面臨極大的財(cái)政困境和融資問題，可以說催生了國開行的發(fā)展契機(jī)。1998年8月，國開行行長陳元與安徽省長回良玉簽署國開行與安徽省投融服務(wù)合作協(xié)議，開啟創(chuàng)新之路：（1）創(chuàng)立“地方融資平臺(tái)”模式，即成立蕪湖建設(shè)投資有限公司。其中，蕪湖市政府將土地儲(chǔ)備、高速公路等優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)注入蕪湖建投，然后蕪湖建投以這些資產(chǎn)作為抵押品，向國開行申請貸款，地方政府無須進(jìn)行擔(dān)保（后續(xù)逐漸演變?yōu)榈胤秸案鞑块T進(jìn)行隱性擔(dān)保的模式）。（2）創(chuàng)建“捆綁貸款”模式，即將財(cái)務(wù)質(zhì)量層次不齊的項(xiàng)目捆綁在一起，打包申請貸款，這樣可以解決質(zhì)量較差項(xiàng)目無法獨(dú)立進(jìn)行融資的問題。（3）創(chuàng)立“先貸款后開發(fā)的土地出讓收益質(zhì)押”模式，即以未來的土地出讓收益質(zhì)押作為主要還款保證來進(jìn)行融資的模式。可以說以上三種創(chuàng)新模式在隨后近二十年的時(shí)間里經(jīng)過各類變換，普遍存在金融體系之中，國開行也成為中國基建和城鎮(zhèn)化的代名詞，且主要集中于2003-2005年期間。例如，（1）2003年6月，國開行與天津市簽署500億元的貸款合同，用以支持濱海新區(qū)建設(shè)（當(dāng)時(shí)的天津市委書記也是后來的銀監(jiān)會(huì)主席、即戴相龍）。同年國開行建議蘇州市政府以平臺(tái)的名義發(fā)行地方政府平臺(tái)債券。（2）2005年1月，國開行與遼寧省政府簽署500億開發(fā)性金融軟貸款額度和10億元的技術(shù)援助貸款，用以支持棚戶區(qū)改造。這個(gè)棚戶區(qū)改造直接影響了中國經(jīng)濟(jì)近15年。高堅(jiān)先生（1949年8月出生）從財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所財(cái)政學(xué)專業(yè)畢業(yè)后，便長期在財(cái)政部從事債券市場管理（1997年被派去美國哈佛大學(xué)學(xué)習(xí)）。1998年10月高堅(jiān)被同年來到國開行的陳元行長請到國開行工作，任總經(jīng)濟(jì)師兼資金局局長，負(fù)責(zé)國家開行的資金籌集，這一工作讓高堅(jiān)開始著力推動(dòng)國開債的市場化發(fā)行。目前的政策性金融債也主要以國開行為主，也成為政策性銀行的主要資金來源，甚至和國債幾乎處于同等的市場地位，可以說這一成績和高堅(jiān)先生的工作是分不開的。雖然1996國債完成市場化發(fā)行化，國開行原資金局副局長高興國便表示積極向財(cái)政部學(xué)習(xí)，市場化發(fā)行政策性金融債，但直至1998年陳元先生才第一次提出“債券銀行”的概念，在之后的兩年時(shí)間里，陳元和高堅(jiān)一直為此奔走。1998年國開行向財(cái)政部的國債和基本建設(shè)司上報(bào)了市場化發(fā)債請求，但基本建設(shè)表示不同意（國債司同意）。但陳元行長當(dāng)時(shí)選擇執(zhí)行國債司的方案，1998年9月國開行首次在銀行間市場采取公開招標(biāo)方式發(fā)行，1999年國開行發(fā)債的市場化程度達(dá)到90%，2000年基本完全通過市場招標(biāo)發(fā)行。2、債券創(chuàng)新之1：首次推出長期限浮動(dòng)利率債券，開啟掉期交易的先河1994年4月，國開行首次推出10年期浮動(dòng)利率債券（之前國債和國開債大都是固定利率且期限在3年以下），其基準(zhǔn)利率為一年期定期存款利率。在此基礎(chǔ)上，國開行的浮動(dòng)利率基準(zhǔn)進(jìn)一步擴(kuò)展至貨幣市場領(lǐng)域，2004年國開行推出7天回購利率為基準(zhǔn)的新型浮動(dòng)利率債券，2007年首次發(fā)行以Shibor為基準(zhǔn)的5年期浮動(dòng)利率債券。由于國開行擁有較大的浮動(dòng)利率債券存量，自然而然成為了固定利率和浮動(dòng)利率之間的做市商，開啟了掉期交易的先河。3、債券創(chuàng)新之2：首次在債券市場創(chuàng)新引入含權(quán)債和次級(jí)債概念2001年12月，國開行首次在在銀行間債券市場推出投資人具有選擇權(quán)的債券（當(dāng)時(shí)主管部門反對使用“次級(jí)債”這一表述），這是債券市場首次引入了期權(quán)的概念。2002年6月，國開行在銀行間市場再次推出含權(quán)的發(fā)行人普通選擇權(quán)債券，并參照次級(jí)債進(jìn)行結(jié)構(gòu)化設(shè)計(jì)（規(guī)定發(fā)行人有權(quán)提前贖回、償還順序位列普通債券之后）。要知道直至2004年央行和銀監(jiān)會(huì)才共同制定《商業(yè)銀行次級(jí)債券發(fā)行管理辦法》，其中規(guī)定的次級(jí)債結(jié)構(gòu)完全借鑒了國開行的模式。4、債券創(chuàng)新之3：推出首單信貸資產(chǎn)證券化產(chǎn)品2004-2005年，陳元先生和高堅(jiān)先生兩次拜訪當(dāng)時(shí)的央行行長周小川，希望將國開行作為資產(chǎn)證券化試點(diǎn)單位，獲得周小川的認(rèn)可，當(dāng)時(shí)央行還為此成立一個(gè)多部門的資產(chǎn)證券化領(lǐng)導(dǎo)小組，并決定由國開行和建行分別作為信貸資產(chǎn)證券化（ABS）和住房抵押貸款的資產(chǎn)證券化（MBS）試點(diǎn)單位。2005年12月，國開行發(fā)行了“開元”信貸資產(chǎn)支持證券，并在2012年重啟后發(fā)行了第一單資產(chǎn)證券化產(chǎn)品。值得一提的是，國開行在進(jìn)行ABS試點(diǎn)時(shí)還開創(chuàng)了SPT方案模式（即特殊目的信托），而非國際上通行的SPV模式，即通過信托的方法來做，當(dāng)時(shí)由于銀監(jiān)會(huì)不允許銀行購買次級(jí)檔、證監(jiān)會(huì)不允許證券機(jī)構(gòu)用自有資金購買次級(jí)檔、保監(jiān)會(huì)不允許保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)購買次級(jí)檔，因此非常無奈得是，國開行發(fā)行的ABS次級(jí)檔雖然有高達(dá)30%的回報(bào)卻只能賣給一家非金融企業(yè)。5、債券創(chuàng)新之4：結(jié)構(gòu)化的PPP融資模式的先驅(qū)者2000年6月，高堅(jiān)先生見到上海市市長馮國勤時(shí)，提出了更廣泛的將社會(huì)資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的建議，即證券化理念的融資方式，得到了馮市長和陳元行長的認(rèn)可，國開行上海分行為此還做出一個(gè)正式方案，這就是后來所謂的結(jié)構(gòu)化PPP融資模式。
