來(lái)源：第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)
《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》編者按：中央和地方財(cái)政關(guān)系是貫穿于中國(guó)幾千年政治經(jīng)濟(jì)史的核心命題。自1994 年分稅制改革至今，不相匹配的財(cái)權(quán)事權(quán)結(jié)構(gòu)和缺乏有效治理架構(gòu)導(dǎo)致“一管就死、一放就亂”的局面輪回出現(xiàn)，隨著地方(隱性)債務(wù)的多輪快速上升，地方債市場(chǎng)的巨大風(fēng)險(xiǎn)及其對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的負(fù)面影響已成為全球擔(dān)憂的中國(guó)“灰犀?！薄＝?，江蘇、貴州兩省20個(gè)市縣違法違規(guī)舉債擔(dān)保問(wèn)責(zé)情況公布后，審計(jì)署又公布了《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決遏制地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的報(bào)告》，疾呼打消地方債中央買(mǎi)單和政府兜底的“幻覺(jué)”，再次凸顯問(wèn)題的嚴(yán)峻。
十九大報(bào)告提出，“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”，中央-地方財(cái)政關(guān)系無(wú)疑又到了一個(gè)新的轉(zhuǎn)折點(diǎn)和歷史關(guān)口。箭在弦上，蓄勢(shì)待發(fā)，何去何從?
按照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，中央和地方政府財(cái)政關(guān)系的核心是激勵(lì)相容機(jī)制，既不是處理幾個(gè)人能解決的，也不是中央說(shuō)不兜底就能不兜底的，當(dāng)激勵(lì)不相容時(shí)，承諾是不可信的，道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題無(wú)法得到解決。
作者：徐忠，中國(guó)人民銀行研究局局長(zhǎng)
近年來(lái)，我國(guó)地方政府隱性負(fù)債迅速增長(zhǎng)，其規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)顯性負(fù)債。融資平臺(tái)、城投債等是地方隱性負(fù)債的主要方式，在統(tǒng)計(jì)上往往被算做企業(yè)部門(mén)負(fù)債，這不利于準(zhǔn)確判斷我國(guó)各部門(mén)的杠桿率風(fēng)險(xiǎn)。出現(xiàn)這些問(wèn)題，與我國(guó)分級(jí)政府間財(cái)政關(guān)系不順、財(cái)政和金融責(zé)任邊界不清有關(guān)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，大國(guó)經(jīng)濟(jì)體對(duì)地方財(cái)政管理都有比較完備的激勵(lì)約束制度框架，地方政府的自我約束、中央政府(聯(lián)邦政府)法律和行政約束以及金融市場(chǎng)約束共同發(fā)揮作用。對(duì)于少數(shù)地方政府財(cái)政管理不善的情形，也有相對(duì)合理的風(fēng)險(xiǎn)處置和責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。對(duì)比大國(guó)經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)地方財(cái)政管理的激勵(lì)約束機(jī)制還很不完善，需要抓緊改進(jìn)。
一、地方財(cái)政管理的激勵(lì)約束體制框架
(一)地方自治的財(cái)政管理體制是基礎(chǔ)
無(wú)論是聯(lián)邦制政體，還是單一制政體，大國(guó)經(jīng)濟(jì)體的分級(jí)政府間財(cái)政體制一般都實(shí)行地方自治。各國(guó)普遍建立了財(cái)稅事權(quán)相匹配的“一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政、一級(jí)預(yù)算、一級(jí)稅收、一級(jí)舉債”的財(cái)政管理體系，盡量減少中央政府對(duì)地方政府財(cái)政管理的干預(yù)。
聯(lián)邦制國(guó)家本身是地方政府讓渡權(quán)力而形成的，地方政府的自主權(quán)力較大。比如，美國(guó)聯(lián)邦、州、地方三級(jí)政府獨(dú)立地行使各自的財(cái)政預(yù)算權(quán)力，獨(dú)立編制、審批、執(zhí)行本級(jí)預(yù)算，采取一種自收自支、自求平衡、自行管理、自成一體的體制模式。巴西在1983年修訂憲法時(shí)增加了聯(lián)邦對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付，擴(kuò)大了州級(jí)稅基，州政府的可支配財(cái)政收入份額持續(xù)上升。1988年新憲法規(guī)定，州政府和市政府享有自治權(quán)，在財(cái)政收入和支出方面享有較高的自主性。德國(guó)實(shí)行聯(lián)邦、州、地區(qū)分級(jí)管理的財(cái)政體制，各級(jí)政府均有獨(dú)立預(yù)算，分別對(duì)本級(jí)議會(huì)負(fù)責(zé)。
單一制國(guó)家通過(guò)中央政府授權(quán)，賦予地方財(cái)政自主權(quán)。比如，法國(guó)在1982年通過(guò)“地方分權(quán)”立法，賦予地方民選官員更大的行政和財(cái)政權(quán)力。2003年3月，憲法修正案進(jìn)一步充實(shí)了地方自治權(quán)，承認(rèn)領(lǐng)土單位的條例制定權(quán)、財(cái)政自治權(quán)，提高了地方財(cái)政的獨(dú)立性。日本自1949年以來(lái)，先后出臺(tái)了很多有關(guān)推動(dòng)地方分權(quán)改革的方案，如《地方分權(quán)推進(jìn)法》(1995)、《地方分權(quán)一覽法》(1999)、《地方分權(quán)改革推進(jìn)法》(2006)等，以法律形式推進(jìn)分權(quán)改革，增強(qiáng)了地方財(cái)力和財(cái)政自主性。
(二)利益相關(guān)者密切關(guān)注地方財(cái)政健康狀況
地方政府有效健康運(yùn)營(yíng)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政，受益主體包括當(dāng)?shù)鼐用?、地方政府雇員和民選官員。居民的收益有三項(xiàng)：一是更多的就業(yè)機(jī)會(huì);二是優(yōu)良的教育、衛(wèi)生、治安等地方公共服務(wù);三是財(cái)政支出效率高，降低養(yǎng)老、醫(yī)療等公共服務(wù)的成本，減少稅收負(fù)擔(dān)，也可避免將當(dāng)期的債務(wù)負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁為后代的償債壓力。政府雇員的收益與財(cái)政狀況息息相關(guān)。在充裕的地方財(cái)力保障下，公職人員也有三項(xiàng)收益：一是工作崗位比較穩(wěn)定，不會(huì)因?yàn)檎s減開(kāi)支面臨裁員風(fēng)險(xiǎn);二是薪水隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展合理上漲;三是養(yǎng)老金、醫(yī)療保險(xiǎn)等各項(xiàng)福利待遇得到保障。此外，民選官員面臨選舉制度的政治約束，必須“對(duì)下負(fù)責(zé)”。財(cái)政經(jīng)濟(jì)能否健康運(yùn)行，最終都會(huì)反映到選票上，直接關(guān)系到民選官員能否獲取政府職位。
反過(guò)來(lái)，州和地方政府的財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)得不好，居民、普通公職人員都會(huì)受損。居民部門(mén)的損失：一是地方公共服務(wù)的數(shù)量和品質(zhì)都會(huì)受到影響。比如底特律財(cái)政破產(chǎn)后，市政建設(shè)萎縮，公共服務(wù)捉襟見(jiàn)肘。警員力量被裁減掉40%，淪落為美國(guó)最不安全的城市。二是稅負(fù)加重。底特律市破產(chǎn)時(shí)，領(lǐng)退休金和健保福利的人數(shù)超過(guò)了20萬(wàn)，有40%政府收入必須用來(lái)支付退保福利或償付債息，公務(wù)人員的退休金一項(xiàng)就吃掉了全部的房產(chǎn)稅收入。底特律不得不通過(guò)提高稅率和新設(shè)稅目增加收入，結(jié)果使得底特律成為密西根州稅負(fù)最高的城市，加速了中產(chǎn)階級(jí)的遷出，財(cái)政收入狀況進(jìn)一步惡化。由于公共服務(wù)的成本上升、品質(zhì)下降，底特律的居民不得不向其他地區(qū)遷移，原本170萬(wàn)居民僅剩下70萬(wàn)。政府雇員的損失包括限薪、解雇、養(yǎng)老金泡湯。本來(lái)，底特律市政府的雇員達(dá)到25年的工齡之后退休，每年可獲得3萬(wàn)美元的養(yǎng)老金和醫(yī)療保險(xiǎn)。破產(chǎn)使得退休福利大幅縮水，也不再有醫(yī)療保險(xiǎn)。2009年希臘爆發(fā)主權(quán)債務(wù)危機(jī)后，希臘政府宣布削減政府開(kāi)支并縮減公務(wù)人員規(guī)模，實(shí)施了凍結(jié)公共部門(mén)員工的招收、降低公務(wù)員薪酬等一系列財(cái)政緊縮措施。由于地方居民、政府雇員和民選官員的利益得失均與地方財(cái)政管理的好壞息息相關(guān)，因此，對(duì)財(cái)政運(yùn)行和重大項(xiàng)目的預(yù)算審議十分嚴(yán)格，預(yù)算審議的重要性和嚴(yán)肅性凸顯。
(三)中央救助通常以犧牲地方自治權(quán)利為條件
針對(duì)地方財(cái)政管理不善的情形，許多國(guó)家建立了地方政府破產(chǎn)機(jī)制。政府破產(chǎn)是政府的財(cái)政破產(chǎn)，并不等于政府職能破產(chǎn)，不允許出現(xiàn)無(wú)政府狀態(tài)。破產(chǎn)政府負(fù)擔(dān)著維持城市居民日常生活的最低限度的公共服務(wù)的義務(wù)，同時(shí)，通過(guò)各種控制支出、增加收入的方法，改善赤字和債務(wù)惡化的狀況，恢復(fù)財(cái)政收支平衡。為了防范道德風(fēng)險(xiǎn)，地方政府破產(chǎn)后，中央政府不會(huì)無(wú)條件救助，如果地方政府希望上級(jí)政府施以援手，必須犧牲自治權(quán)利。比如，美國(guó)底特律市財(cái)政破產(chǎn)時(shí)，密歇根州政府指派的底特律緊急事務(wù)主管凱文?厄爾取代民選市長(zhǎng)，臨時(shí)剝奪底特律的地方自治權(quán)。法國(guó)地方政府出現(xiàn)運(yùn)轉(zhuǎn)不靈、債務(wù)違約的情況時(shí)，由總統(tǒng)的代表，即各省省長(zhǎng)直接執(zhí)政，原有的地方政府及地方議會(huì)就此解散，所欠債務(wù)由中央先行代償，待選舉產(chǎn)生新的地方政府和議會(huì)之后，再制定新的財(cái)政計(jì)劃(增稅、削減開(kāi)支)逐步償還原有債務(wù)和中央政府墊付的償債資金。日本地方政府一旦根據(jù)《地方財(cái)政再建促進(jìn)特別措置法》尋求財(cái)政重建，就意味著地方政府破產(chǎn)。地方政府將被剝奪地方自治權(quán)，編制預(yù)算必須由中央政府批準(zhǔn)，基本喪失了政策自主性。
二、中央政府對(duì)地方政府財(cái)政管理的約束措施
在地方自治原則下，中央政府(聯(lián)邦政府)通常并不干預(yù)地方政府日常的財(cái)政管理決策，原則上也不承擔(dān)救助地方政府的責(zé)任。但是，各國(guó)實(shí)踐表明，中央政府并不能完全對(duì)地方財(cái)政危機(jī)置身事外，因而會(huì)不同程度地關(guān)注地方財(cái)政狀況，監(jiān)管地方債務(wù)。
(一)中央政府對(duì)地方財(cái)政危機(jī)的救助責(zé)任大小決定了其對(duì)地方債務(wù)的監(jiān)管程度
德國(guó)沒(méi)有法律明文規(guī)定聯(lián)邦政府對(duì)地方政府債務(wù)的擔(dān)保義務(wù)，但是德國(guó)憲法法院曾裁定，各州應(yīng)遵守“忠誠(chéng)性原則”，即如果某州確實(shí)無(wú)法償付債務(wù)，聯(lián)邦政府及其他各州可施以援手。因此，在某種程度上，德國(guó)地方政府債券存在著國(guó)家的隱性擔(dān)保。2009年前，財(cái)政部對(duì)地方政府發(fā)行債券只進(jìn)行“窗口指導(dǎo)”，約束力較弱。2009年6月后，實(shí)施“債務(wù)剎車(chē)法”，正式限定地方政府債券發(fā)行規(guī)模，發(fā)行條件日益收緊。
巴西在地方財(cái)政危機(jī)發(fā)生之前，聯(lián)邦政府對(duì)地方財(cái)政管理的約束力相對(duì)較弱，對(duì)地方政府的財(cái)政行為并未施加有效的控制，地方政府從國(guó)際市場(chǎng)獲取信貸的行為未受到聯(lián)邦政府的監(jiān)管。1979年第二次石油沖擊之后，不顧支付能力大小，各州市都紛紛鼓勵(lì)公有企業(yè)從國(guó)外市場(chǎng)借款。在1989年、1993年和1996年，巴西先后爆發(fā)三次地方政府債務(wù)危機(jī)，聯(lián)邦政府分別予以援助。在援助地方政府的過(guò)程，巴西聯(lián)邦政府開(kāi)始對(duì)地方政府施加一系列財(cái)政約束。在第二次危機(jī)援助中，聯(lián)邦政府規(guī)定，不允許債務(wù)違約的州舉借新債;修訂憲法，允許聯(lián)邦政府從中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付資金中扣除地方應(yīng)償債務(wù)的資金。在第三次危機(jī)援助中，聯(lián)邦政府與各州政府共同制定《促進(jìn)州級(jí)政府重組和財(cái)政調(diào)整的激勵(lì)計(jì)劃》，對(duì)于財(cái)政重組不力的州，聯(lián)邦政府將停止提供轉(zhuǎn)移支付，甚至沒(méi)收它們的本級(jí)稅收收入，用于償還債務(wù)。
(二)地方債券的投資者結(jié)構(gòu)會(huì)影響中央政府對(duì)地方債務(wù)管理的干預(yù)程度
美國(guó)的市政債券大約四成由個(gè)人投資者持有，是債券市場(chǎng)中唯一一類主要由個(gè)人投資者持有的債券品種。原因是，個(gè)人所得稅在美國(guó)稅收收入中的占比很高，而個(gè)人投資市政債券的收益通常是免稅的。以個(gè)人為主的投資者結(jié)構(gòu)，決定了市政債券能否順利發(fā)行取決于市場(chǎng)接受程度，聯(lián)邦政府無(wú)需過(guò)多干預(yù)。日本地方政府債券最初大部分是由中央政府掌控的國(guó)有金融機(jī)構(gòu)承接購(gòu)買(mǎi)，金融資源配置類似于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，因此中央政府對(duì)地方政府的債務(wù)管理比較嚴(yán)格。2005年以前，日本的地方政府發(fā)債，必須經(jīng)過(guò)自治大臣(現(xiàn)總務(wù)大臣)的審批，防止地方政府債務(wù)膨脹，確保地方財(cái)政健康運(yùn)行;防止資金過(guò)分傾斜富裕地域，確保資金合理分配;協(xié)調(diào)金融資源在中央政府、地方政府及民間配置關(guān)系等。隨著日本地方債的融資資金從政府資金為主轉(zhuǎn)向民間資金為主，中央政府的管理也在逐漸減少。從2006年開(kāi)始，日本政府已經(jīng)停止使用這種審批制，取而代之的是突出地方政府在發(fā)債方面的自主性，并加強(qiáng)了地方議會(huì)的約束作用。
(三)中央政府層面制定約束地方財(cái)政運(yùn)行的法律法規(guī)
巴西《財(cái)政責(zé)任法》及其配套法案建立了三級(jí)政府在財(cái)政及債務(wù)預(yù)算、執(zhí)行和報(bào)告制度上的一般框架，制定了操作性極強(qiáng)的規(guī)范地方政府債務(wù)的量化指標(biāo)。比如：巴西地方政府每年須向聯(lián)邦政府匯報(bào)財(cái)政收支情況，每四個(gè)月必須發(fā)布政府債務(wù)報(bào)告。地方政府的借款額不得超過(guò)資本性預(yù)算的規(guī)模，州政府債務(wù)率要小于200%;市政府債務(wù)率要小于120%。如果地方政府不履行《財(cái)政責(zé)任法》規(guī)定的義務(wù)，對(duì)責(zé)任人將給予革職、禁止在公共部門(mén)工作、罰金、甚至判刑等處罰。同時(shí)，巴西中央銀行對(duì)各商業(yè)銀行向公共部門(mén)提供貸款做出一些限制，地方政府債務(wù)余額與銀行凈資產(chǎn)的比重不得超過(guò)45%，對(duì)于違規(guī)舉債、突破赤字上限或者無(wú)法償還聯(lián)邦政府或任何其他銀行借款的州，禁止各銀行向其發(fā)放貸款。另外，巴西還實(shí)行強(qiáng)制性信息披露的做法，地方政府所有借貸交易都必須在國(guó)家信息系統(tǒng)中登記，否則將被視為非法交易。信息系統(tǒng)公開(kāi)透明，與所有銀行聯(lián)網(wǎng)，任何銀行都能查看相關(guān)信息。系統(tǒng)自動(dòng)運(yùn)行，不能人為調(diào)整。
(四)中央政府層面設(shè)立監(jiān)控地方財(cái)政運(yùn)行的相關(guān)機(jī)構(gòu)
法國(guó)在1982年通過(guò)“地方分權(quán)”立法之前，地方政府發(fā)行市政債券需要經(jīng)過(guò)中央政府特別許可。1982年之后，地方政府可自主決策發(fā)行市政債券，不再需要經(jīng)過(guò)中央政府審批管理。同時(shí)，中央政府通過(guò)行政和司法兩個(gè)體系嚴(yán)密監(jiān)控地方政府的財(cái)政運(yùn)行和負(fù)債情況：一是財(cái)政部及其派駐機(jī)構(gòu)的行政監(jiān)管。2001年8月，成立財(cái)政部“債務(wù)管理中心”，對(duì)各級(jí)政府的資產(chǎn)負(fù)債情況進(jìn)行日常監(jiān)管，確保各級(jí)政府債務(wù)能夠及時(shí)償還。財(cái)政部在各省、市鎮(zhèn)派駐有監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)各級(jí)地方政府的財(cái)政運(yùn)行狀況和負(fù)債情況適時(shí)進(jìn)行監(jiān)督和檢查。派駐機(jī)構(gòu)一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，會(huì)及時(shí)向地方政府提出意見(jiàn)并向上級(jí)財(cái)政部門(mén)匯報(bào)。這種適時(shí)監(jiān)督，確保了地方政府負(fù)債和財(cái)政運(yùn)行狀況處于良性狀態(tài)，大大減少了諸如地方財(cái)政破產(chǎn)和資不抵債等情況的發(fā)生。二是審計(jì)法院的司法監(jiān)督。審計(jì)法院是由國(guó)民議會(huì)授權(quán)的獨(dú)立國(guó)家機(jī)構(gòu)，是檢查政府資金使用情況的最高司法機(jī)關(guān)，不受行政權(quán)力干預(yù)。審計(jì)法院的主要任務(wù)是，協(xié)助議會(huì)和政府監(jiān)督財(cái)政法律法規(guī)的執(zhí)行，檢查中央和地方政府各部門(mén)以及學(xué)校、醫(yī)院等公用事業(yè)機(jī)構(gòu)的會(huì)計(jì)賬目。審計(jì)法院設(shè)置了預(yù)算紀(jì)律法庭，專門(mén)審理各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)和公用事業(yè)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的案件。
三、金融市場(chǎng)對(duì)地方財(cái)政管理的約束效應(yīng)
(一)金融市場(chǎng)可以提供全過(guò)程、全方位約束
無(wú)論是聯(lián)邦制的美國(guó)、巴西、德國(guó)，還是單一制的法國(guó)、日本，這些國(guó)家的地方政府都能直接自主發(fā)行地方政府債券(市政債券)。自主發(fā)行債券不僅擴(kuò)大地方政府融資渠道，增加居民的金融投資渠道，還能通過(guò)信用評(píng)級(jí)、價(jià)格波動(dòng)、抵押變現(xiàn)能力等市場(chǎng)機(jī)制，對(duì)地方財(cái)政管理發(fā)揮一定的約束作用。美國(guó)市政債券市場(chǎng)規(guī)模龐大，是金融市場(chǎng)約束的典范。主要措施，一是信息披露，美國(guó)是世界上政府資產(chǎn)負(fù)債表編制和披露最完善的國(guó)家之一。無(wú)論是聯(lián)邦政府層面還是地方政府層面，都有較為詳盡的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則予以規(guī)范;二是信用評(píng)級(jí)，地方債承銷(xiāo)商要聘請(qǐng)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)債券進(jìn)行評(píng)級(jí)，并通過(guò)債券保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)或銀行的保險(xiǎn)操作，對(duì)債券進(jìn)行信用增級(jí);三是債券保險(xiǎn)機(jī)制，大約一半以上的美國(guó)地方債辦理了保險(xiǎn)，大大提高了債券的安全性，也有利于提高二級(jí)市場(chǎng)的交易活躍度，增強(qiáng)債券的抵押變現(xiàn)能力。實(shí)踐表明，美國(guó)的這些措施較好地控制了風(fēng)險(xiǎn)，為發(fā)行人獲得發(fā)展所需資金、投資人獲得合理投資回報(bào)奠定了基礎(chǔ)。
在債券市場(chǎng)中，一旦地方政府留下違約等不良信用記錄，則會(huì)受到融資成本上升甚至市場(chǎng)禁入的懲罰。希臘作為歐盟成員國(guó)和使用歐元的國(guó)家，可以視為歐洲的一個(gè)地方政府。2009年，全球三大信用評(píng)級(jí)相繼調(diào)低希臘主權(quán)信用評(píng)級(jí)。2009年12月7日，標(biāo)準(zhǔn)普爾警告，希臘的主權(quán)債務(wù)評(píng)級(jí)將從A-下調(diào)一級(jí)，8日惠譽(yù)干脆直接宣布下調(diào)希臘主權(quán)債務(wù)等級(jí)至BBB+，21日希臘10年期國(guó)債利差拉升到264個(gè)基點(diǎn)，希臘債務(wù)問(wèn)題開(kāi)始演變?yōu)閭鶆?wù)危機(jī)。
(二)債券市場(chǎng)的約束力和風(fēng)險(xiǎn)防范能力比信貸市場(chǎng)更強(qiáng)
相比于銀行貸款，債券市場(chǎng)的約束有三大優(yōu)勢(shì)：一是債券市場(chǎng)的投資者更為分散，可以降低風(fēng)險(xiǎn)集中度。二是債券市場(chǎng)更透明，風(fēng)險(xiǎn)因素的披露更及時(shí)，不會(huì)拖延和積累變?yōu)椤盎蚁！?、“黑天鵝”。三是債券市場(chǎng)參與者對(duì)收益率非常敏感，資金價(jià)格信號(hào)傳導(dǎo)更加通暢，當(dāng)?shù)胤降呢?cái)政狀況發(fā)生變化時(shí)，債券價(jià)格對(duì)風(fēng)險(xiǎn)因素的反應(yīng)更靈敏，可以較好地限制地方政府的財(cái)政管理行為。德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，地方政府債務(wù)從間接融資向直接融資轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)了金融市場(chǎng)對(duì)地方政府債務(wù)的約束力。1991年前，德國(guó)地方政府主要從銀行融資。德國(guó)約有2000家銀行，主要是由地方政府出資成立的信用合作機(jī)構(gòu)(約1200家)和儲(chǔ)蓄銀行(約450家)等地方性銀行，因此很難拒絕政府融資申請(qǐng)。金融市場(chǎng)約束不力，對(duì)財(cái)政穩(wěn)健性產(chǎn)生了負(fù)面影響，而且財(cái)政與銀行“捆綁”在一起，還會(huì)相互傳播風(fēng)險(xiǎn)。1991年后，德國(guó)通過(guò)建立地方政府債券市場(chǎng)，形成了政府舉債的市場(chǎng)化約束。融資成本的公開(kāi)化、市場(chǎng)化，促使地方政府鞏固財(cái)政，限制債務(wù)過(guò)度增長(zhǎng)。
(三)金融市場(chǎng)條件會(huì)影響信用評(píng)級(jí)的約束力
盡管日本地方債的發(fā)行歷史比較悠久，規(guī)模十分龐大，但是在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里，對(duì)于地方債的信用評(píng)級(jí)工作遲遲未能展開(kāi)，信用評(píng)級(jí)的缺失使得對(duì)地方債的市場(chǎng)約束作用無(wú)法正常發(fā)揮。其主要原因：一是審批制將風(fēng)險(xiǎn)過(guò)度集中于中央政府，導(dǎo)致地方債發(fā)行主體和投資主體雙方均對(duì)信用評(píng)級(jí)缺乏需求;二是過(guò)度的轉(zhuǎn)移支付導(dǎo)致各地財(cái)政的償債能力平均化，地區(qū)差別過(guò)小，致使信用評(píng)級(jí)無(wú)法根據(jù)地區(qū)的相對(duì)差異來(lái)進(jìn)行評(píng)級(jí);三是日本自20世紀(jì)50年代后，很長(zhǎng)一段時(shí)期沒(méi)有發(fā)生過(guò)地方債償還違約現(xiàn)象，這更加減小了地方債信用評(píng)級(jí)的必要性。隨著經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期停滯，各級(jí)財(cái)政狀況顯著惡化，改革財(cái)政投融資制度和轉(zhuǎn)移支付制度，則使得各地償債能力的差異迅速擴(kuò)大，日本地方債的市場(chǎng)環(huán)境因此發(fā)生了巨大的變化，對(duì)地方債進(jìn)行信用評(píng)級(jí)的市場(chǎng)需求迅速上升。為適應(yīng)這一形勢(shì)變化，日本著名的信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)--“R&I信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)”于1999年開(kāi)始嘗試對(duì)公募發(fā)行地方債的28個(gè)地方自治體進(jìn)行信用評(píng)級(jí)。日本地方債信用評(píng)級(jí)主要關(guān)注的是：(1)能夠影響稅收增減的地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力及其走勢(shì);(2)發(fā)債主體的債務(wù)規(guī)模與償債資金之間的平衡;(3)地方政府的財(cái)政狀況和收支結(jié)構(gòu)(包括轉(zhuǎn)移支付在內(nèi));(4)地方政府的財(cái)政運(yùn)營(yíng)能力及償債意愿。
四、我國(guó)地方財(cái)政激勵(lì)約束機(jī)制與主要大國(guó)的差距及改進(jìn)建議
(一)在財(cái)政管理上地方自治的探索空間
從法律上講，在單一制國(guó)家，中央政府對(duì)地方政府的債務(wù)負(fù)有無(wú)限責(zé)任。為了嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，就應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格分清中央政府與地方政府的財(cái)政界限，實(shí)行徹底的財(cái)政分權(quán)。一級(jí)政權(quán)就應(yīng)當(dāng)擁有一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)財(cái)產(chǎn)權(quán)和一級(jí)舉債權(quán)。由于中國(guó)沒(méi)有地方自治，領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)際上是由上級(jí)任命，既缺乏地方官員對(duì)下負(fù)責(zé)的激勵(lì)機(jī)制，同級(jí)人大的預(yù)算審議難有實(shí)質(zhì)約束作用，也很難通過(guò)上級(jí)政府接管地方自治權(quán)的做法約束地方。如果在財(cái)政管理上探索建立地方自治制度，在防范和化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)中，就具備了“誰(shuí)家的孩子誰(shuí)抱走”的法理基礎(chǔ)。
(二)擴(kuò)大地方政府自主發(fā)債的權(quán)利
我國(guó)金融市場(chǎng)的現(xiàn)狀是，間接融資為主，國(guó)有金融機(jī)構(gòu)為主。在這種情況下，恰如日本曾經(jīng)經(jīng)歷過(guò)的，地方政府融資以銀行信貸為主，金融市場(chǎng)很難對(duì)地方政府產(chǎn)生約束作用，不得不依賴中央政府干預(yù)地方財(cái)政管理。雖然2015年實(shí)施的新《預(yù)算法》已經(jīng)允許地方政府自行發(fā)債，但地方債務(wù)實(shí)行面臨嚴(yán)格的中央審批制度。一方面，地方發(fā)債的權(quán)利限制在省一級(jí)政府，而實(shí)際的資金使用主體是城市政府，因此，我國(guó)的地方政府債務(wù)還不是真正的市政債券。另一方面，相對(duì)于龐大的存量地方債務(wù)余額和年度融資需求而言，現(xiàn)在每年經(jīng)過(guò)預(yù)算批準(zhǔn)的地方政府債券額度太小，是一個(gè)賣(mài)方市場(chǎng)，投資者缺少選擇空間。而且，在市場(chǎng)投資者看來(lái)，中央政府的審批權(quán)限往往也意味著對(duì)地方債務(wù)負(fù)有連帶償還責(zé)任，從而形成對(duì)中央救助和“剛性兌付”的迷信，更加難以嚴(yán)肅對(duì)待地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，也就不能有效發(fā)揮市場(chǎng)約束作用。2017年全國(guó)金融工作會(huì)議指出，“要把發(fā)展直接融資放在重要位置，形成融資功能完備、基礎(chǔ)制度扎實(shí)、市場(chǎng)監(jiān)管有效、投資者合法權(quán)益得到有效保護(hù)的多層次資本市場(chǎng)體系?！痹谶@方面，擴(kuò)大地方政府債券的自主權(quán)是一個(gè)突破口。將自主發(fā)債的權(quán)利下放到直接花錢(qián)的市、縣級(jí)政府，使舉債、用錢(qián)、償債主體保持一致。取消中央政府對(duì)地方發(fā)債的規(guī)?？刂疲瑪U(kuò)大地方政府債券的發(fā)行規(guī)模，能否發(fā)得出去、以什么價(jià)格發(fā)出去，都要接受金融市場(chǎng)的甄別和篩選，不必?fù)?dān)心地方亂發(fā)債。
(三)提高地方政府收入與支出的匹配度
對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴會(huì)導(dǎo)致地方政府軟預(yù)算約束和“中央兜底”預(yù)期，日本的經(jīng)驗(yàn)表明，改革轉(zhuǎn)移支付體系，提高地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的可識(shí)別程度，金融市場(chǎng)才能對(duì)地方政府財(cái)政狀況進(jìn)行有效的信用評(píng)級(jí)。為此，必須提高我國(guó)地方政府收入與支出的匹配程度，改革轉(zhuǎn)移支付制度，減少地方政府對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付的依賴程度，真實(shí)反映地方財(cái)政收支狀況、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等。我國(guó)疆土遼闊，各地資源狀況和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異較大，逐步縮小不同地區(qū)之間在工資待遇、養(yǎng)老金、醫(yī)療福利等方面的差異，需要較長(zhǎng)的時(shí)間。當(dāng)前如果過(guò)分強(qiáng)調(diào)地區(qū)間的均等化，富地方支持窮地方，既不公平也不可持續(xù)。事實(shí)上，人員自由流動(dòng)、商品自由流通是發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)公共服務(wù)均等化最基本的條件，在這些方面我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家還有很大差距。因此，關(guān)鍵措施是破除地方保護(hù)，維護(hù)國(guó)內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng);打破戶籍制度限制，促進(jìn)勞動(dòng)力在統(tǒng)一市場(chǎng)內(nèi)自由流動(dòng)。比如，提高養(yǎng)老金繳費(fèi)計(jì)入個(gè)人賬戶部分的比例，增強(qiáng)養(yǎng)老金賬戶的可攜帶性。
(四)探索地方財(cái)政破產(chǎn)和追責(zé)制度
在沒(méi)有地方政府破產(chǎn)制度的情況下，風(fēng)險(xiǎn)是無(wú)法實(shí)現(xiàn)局部隔離的，也就是說(shuō)，無(wú)論支付危機(jī)緣何而起，最終的債務(wù)人都將是中央政府。對(duì)于遭受地方債務(wù)壓力的我國(guó)來(lái)說(shuō)，建立“地方政府財(cái)政破產(chǎn)”機(jī)制最大的意義在于明確政府決策責(zé)任的分級(jí)模式，讓責(zé)任模式回歸到“誰(shuí)借誰(shuí)還”的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的范疇之內(nèi)，倒逼各級(jí)政府在舉債謀發(fā)展時(shí)，必須明確有多大財(cái)力制定多大的發(fā)展目標(biāo)。這種把發(fā)展目標(biāo)確定在財(cái)力允許的范圍內(nèi)的“量體裁衣”，會(huì)有助于推動(dòng)城市化的可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，還要完善官員選拔制度，落實(shí)對(duì)地方官員的終身追責(zé)，有效約束地方政府的財(cái)政運(yùn)營(yíng)。中國(guó)的官員通常在不同的地區(qū)間、部門(mén)間輪轉(zhuǎn)升遷，要持續(xù)接受組織部門(mén)、紀(jì)檢部門(mén)的約束。如果按照全國(guó)金融工作會(huì)議“嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問(wèn)責(zé)，倒查責(zé)任”的要求，在干部考核和選拔任用中加入財(cái)政管理績(jī)效的指標(biāo)，將有效管住地方政府債務(wù)。
中國(guó)探索地方政府破產(chǎn)制度，各級(jí)政府財(cái)政收支出了問(wèn)題，需要明確責(zé)任劃分。普通民眾不應(yīng)該承擔(dān)財(cái)政破產(chǎn)的損失。財(cái)政破產(chǎn)不是政府破產(chǎn)，治安、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)事項(xiàng)應(yīng)予以保障。地方政府內(nèi)部應(yīng)當(dāng)自我承擔(dān)損失并強(qiáng)化問(wèn)責(zé)。對(duì)決策層要終身追責(zé)，普通公職人員的工資、養(yǎng)老待遇也要承擔(dān)一定的損失。金融市場(chǎng)在地方政府破產(chǎn)和財(cái)務(wù)重組的利益分配和責(zé)任分擔(dān)中發(fā)揮作用。一是不能盲目相信地方政府的剛性兌付能力，要甄別地方政府的信息透明度，促使地方政府形成競(jìng)相推進(jìn)財(cái)政改革的良好氛圍，提高整個(gè)財(cái)政運(yùn)行管理的透明度。二是有效識(shí)別地方政府的融資能力和風(fēng)險(xiǎn)信用等級(jí)，對(duì)不同地方的融資需求有保有壓，實(shí)現(xiàn)防風(fēng)險(xiǎn)與穩(wěn)增長(zhǎng)的平衡。三是投資者要承擔(dān)地方財(cái)政破產(chǎn)的損失，才能切實(shí)發(fā)揮市場(chǎng)約束作用。自國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)文以來(lái)，中央政府反復(fù)強(qiáng)調(diào)不救助地方政府債務(wù)的原則，但是很難扭轉(zhuǎn)市場(chǎng)預(yù)期，因此必須有像底特律破產(chǎn)這樣的具體案例，允許地方國(guó)有企業(yè)和政府破產(chǎn)，投資者才會(huì)真正相信中央政府要阻斷隱性擔(dān)保。
