金融創(chuàng)新可以分為兩類，一類是在傳統(tǒng)金融領(lǐng)域，或者是由傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)發(fā)展出來的金融創(chuàng)新，例如銀行信貸資產(chǎn)證券化，不過是一種新類型的證券融資方式;另一類則是在傳統(tǒng)金融領(lǐng)域之外，由非金融機(jī)構(gòu)發(fā)展出來的金融創(chuàng)新，例如由食客俱樂部發(fā)展起來的大萊卡(Diners Club)，從傳統(tǒng)的賒購方式發(fā)展為現(xiàn)在盛行的銀行信用卡。
前者可以稱之為“傳統(tǒng)型金融創(chuàng)新”，后者可以稱之為“空白型金融創(chuàng)新”，因?yàn)槭窃诮鹑陬I(lǐng)域之外發(fā)展起來的。
就監(jiān)管者而言，對(duì)“空白型金融創(chuàng)新”監(jiān)管顯然要難于對(duì)“傳統(tǒng)型金融創(chuàng)新”的監(jiān)管。
首先，“空白型金融創(chuàng)新”發(fā)生在傳統(tǒng)的金融領(lǐng)域之外，由非金融機(jī)構(gòu)發(fā)起，金融監(jiān)管者很難發(fā)現(xiàn)，也很難清楚界定其是否具有金融屬性從而需要監(jiān)管。
其次，即使發(fā)現(xiàn)了“空白型金融創(chuàng)新”，金融監(jiān)管者采取何種方式監(jiān)管也是一個(gè)令人頭疼的問題。一棍子打死，顯然是在束縛金融市場(chǎng)的發(fā)展;一味放任，又可能引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn);即使納入監(jiān)管視野，也很難套用既有的監(jiān)管方式——金融創(chuàng)新迫使監(jiān)管者也必須創(chuàng)新金融監(jiān)管方式。
互聯(lián)網(wǎng)金融就是屬于“空白型金融創(chuàng)新”之一種，是技術(shù)進(jìn)步帶來的金融創(chuàng)新，用現(xiàn)在更為時(shí)尚的“金融科技”來稱呼它也許更為合適。
互聯(lián)網(wǎng)及其相關(guān)信息技術(shù)的發(fā)展，對(duì)人類的日常生活產(chǎn)生了巨大影響。就目前來看，互聯(lián)網(wǎng)及其相關(guān)信息技術(shù)對(duì)金融的影響表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是人們的溝通成本大幅度下降，互聯(lián)網(wǎng)成為金融銷售的重要渠道;二是人類在互聯(lián)網(wǎng)上的活動(dòng)，留下了大量的信息和數(shù)據(jù)痕跡，成為分析人類行為的重要依據(jù)和來源，大數(shù)據(jù)對(duì)不同人群的風(fēng)險(xiǎn)分析水平大幅度提高。
迄今為止，互聯(lián)網(wǎng)金融的重大發(fā)展也體現(xiàn)為：由于信息傳遞和溝通成本的降低，網(wǎng)絡(luò)支付(所謂第三方支付)和金融產(chǎn)品的網(wǎng)絡(luò)銷售(互聯(lián)網(wǎng)資管等)迅速發(fā)展;由于風(fēng)險(xiǎn)分析能力的提升，投資型眾籌成為一種可行的新融資渠道(包括P2P網(wǎng)貸peer-to-peer lending和股權(quán)眾籌)。
由于互聯(lián)網(wǎng)金融是在傳統(tǒng)金融領(lǐng)域和傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)之外發(fā)展起來的，如何監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)金融成為一個(gè)令監(jiān)管者困惑的問題。從中國的實(shí)踐來看，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融，監(jiān)管者采取了三種不同的監(jiān)管態(tài)度，帶來了不同的問題。
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互聯(lián)網(wǎng)金融的三種監(jiān)管模式
1、創(chuàng)新型監(jiān)管模式
對(duì)于網(wǎng)絡(luò)支付，監(jiān)管者也走過一段彎路——曾經(jīng)討論過是否需要針對(duì)以Q幣為代表的“虛擬貨幣”專門立法，最終，監(jiān)管者認(rèn)識(shí)到大多數(shù)所謂“虛擬貨幣”不過是網(wǎng)絡(luò)小額支付手段。2010年，中國人民銀行發(fā)布《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》，宣布對(duì)網(wǎng)絡(luò)支付、預(yù)付卡、銀行卡收單等支付服務(wù)進(jìn)行監(jiān)管。任何非金融機(jī)構(gòu)從事上述支付服務(wù)業(yè)務(wù)，必須獲得《支付業(yè)務(wù)許可證》，成為支付機(jī)構(gòu)。同時(shí)，必須接受相應(yīng)的監(jiān)管，包括了備付金存管等監(jiān)管要求。
可以看到，對(duì)于網(wǎng)絡(luò)支付這種金融創(chuàng)新，監(jiān)管者采取了兩個(gè)關(guān)鍵步驟：
第一是設(shè)置了一種新的行政許可——支付業(yè)務(wù)許可，此前銀行等金融機(jī)構(gòu)從事支付業(yè)務(wù)，并不需要獲得特別的支付許可。這么做，顯然是因?yàn)楸O(jiān)管者清楚認(rèn)識(shí)到了支付結(jié)算業(yè)務(wù)具有金融屬性，從事該業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)盡管不是金融機(jī)構(gòu)，也必須被納入金融監(jiān)管范圍。
第二是采取了與新業(yè)務(wù)模式相配合的監(jiān)管模式，主要是針對(duì)新業(yè)務(wù)模式可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)(挪用客戶備付金)，強(qiáng)調(diào)了備付金必須存管在商業(yè)銀行、支付機(jī)構(gòu)不得挪用、備付金也不屬于支付機(jī)構(gòu)自有財(cái)產(chǎn)等監(jiān)管要求。這些都是針對(duì)非金融機(jī)構(gòu)從事支付結(jié)算業(yè)務(wù)所可能蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)而特別設(shè)計(jì)的監(jiān)管規(guī)則，此前銀行從事支付結(jié)算業(yè)務(wù)并沒有備付金存管的要求。
此后，原保監(jiān)會(huì)對(duì)于在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代出現(xiàn)的網(wǎng)絡(luò)互助保險(xiǎn)也采取了類似做法。一方面，原保監(jiān)會(huì)在2016年底宣布對(duì)以網(wǎng)絡(luò)互助計(jì)劃形式非法從事保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)開展專項(xiàng)整治，另一方，原保監(jiān)會(huì)在2016年6月就批準(zhǔn)了三張相互保險(xiǎn)牌照，允許三家相互保險(xiǎn)社籌建。其中信美相互和眾惠相互都是以網(wǎng)絡(luò)為展業(yè)的主要渠道，信美相互更是由螞蟻金服牽頭發(fā)起設(shè)立。
這顯然是因?yàn)楸ｋU(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)識(shí)到互聯(lián)網(wǎng)便利了人們的組織和溝通，將人們組織起來進(jìn)行保險(xiǎn)互助的成本大幅度降低，使得網(wǎng)絡(luò)互助保險(xiǎn)可能成為新的業(yè)務(wù)類型。
這種模式可以稱之為：創(chuàng)新型監(jiān)管模式。然而，此種模式的運(yùn)作也有相當(dāng)?shù)睦щy和成本。創(chuàng)新型監(jiān)管模式，首先需要清楚地判斷新業(yè)務(wù)模式的金融屬性，還需要仔細(xì)研究新模式蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)。更為困難的是設(shè)置新行政許可。
按照《行政許可法》的要求，只有法律和行政法規(guī)才能創(chuàng)設(shè)新的行政許可。但在中國目前，立法和修法都是極為困難和消耗時(shí)間的事情，根本不能滿足金融創(chuàng)新的發(fā)展速度。
以網(wǎng)絡(luò)支付為例，中國人民銀行在《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》中創(chuàng)設(shè)的支付業(yè)務(wù)許可，其實(shí)就缺乏上位法的支持(中國迄今為止并沒有頒布《支付法》)，只能由國務(wù)院批準(zhǔn)。
2、嚴(yán)格禁止模式
在新一屆政府下，國務(wù)院極力推行簡(jiǎn)政放權(quán)的改革措施，行政許可只許減少不許增加，這使得在2012年之后創(chuàng)新監(jiān)管的道路變得更為難行。金融監(jiān)管者很難再通過創(chuàng)設(shè)新的金融許可，將“空白型金融創(chuàng)新”納入創(chuàng)新型監(jiān)管模式，只得采取嚴(yán)格禁止的監(jiān)管模式，比較典型的就是股權(quán)眾籌。
股權(quán)眾籌是以股權(quán)的形式通過網(wǎng)絡(luò)直接向公眾募集小額資金。按照《證券法》第10條的規(guī)定，公開發(fā)行證券，必須符合法定條件，經(jīng)過法定機(jī)構(gòu)核準(zhǔn)。
股權(quán)眾籌既然面向公眾募集資金，顯然必須符合該條規(guī)定，報(bào)經(jīng)中國證監(jiān)會(huì)核準(zhǔn)。但在中國證監(jiān)會(huì)現(xiàn)有監(jiān)管模式下，只有股票公開發(fā)行核準(zhǔn)程序和公司債券公開發(fā)行核準(zhǔn)程序，并沒有針對(duì)股權(quán)眾籌的特定條件和合適程序。
不過，如果中國證監(jiān)會(huì)有意，在法定授權(quán)范圍內(nèi)，即使不創(chuàng)設(shè)新的行政許可，也可以為股權(quán)眾籌設(shè)置一條新的核準(zhǔn)路徑。中國證監(jiān)會(huì)也一度曾經(jīng)做過這樣的考慮，設(shè)置了8個(gè)所謂的股權(quán)眾籌試點(diǎn)。但隨著2015年股災(zāi)的來臨，監(jiān)管從嚴(yán)，股權(quán)眾籌的試點(diǎn)工作也被放棄。此前在《證券法》修訂中設(shè)置股權(quán)眾籌豁免的努力，據(jù)說也被放棄。
因此，股權(quán)眾籌在中國就面臨嚴(yán)格禁止的局面：在中國只能存在私募發(fā)行的網(wǎng)絡(luò)股權(quán)眾籌，但這種模式被證監(jiān)會(huì)禁止自稱為“股權(quán)眾籌”，只能叫做“互聯(lián)網(wǎng)非公開股權(quán)融資”。任何在中國自稱股權(quán)眾籌的平臺(tái)，要么在實(shí)際上從事非法證券發(fā)行活動(dòng)，要么就構(gòu)成了虛假宣傳——實(shí)際上不過是利用互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行了私募股權(quán)融資。
3、運(yùn)動(dòng)型治理模式
嚴(yán)格禁止模式顯然壓抑了金融創(chuàng)新，不利于金融發(fā)展。P2P網(wǎng)貸的發(fā)展和現(xiàn)在面臨的風(fēng)險(xiǎn)整治，就代表了另一種監(jiān)管模式——運(yùn)動(dòng)型監(jiān)管模式。
P2P網(wǎng)貸是出借人和借款人通過互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)直接發(fā)生相互借貸關(guān)系，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)在其中一開始只是扮演信息中介的角色。2007年，以拍拍貸、宜信為代表的P2P網(wǎng)貸平臺(tái)開始在中國出現(xiàn)。但因?yàn)檫@些借貸發(fā)生在個(gè)人和個(gè)人之間或者個(gè)人和企業(yè)之間，屬于民間借貸范疇，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)從事的信息中介業(yè)務(wù)也不屬于傳統(tǒng)的金融業(yè)務(wù)，平臺(tái)更不是金融機(jī)構(gòu)，所以P2P網(wǎng)貸并未被納入金融監(jiān)管者的視野。
從新聞來看，金融監(jiān)管者第一次對(duì)P2P表態(tài)是在2014年4月份——中國銀監(jiān)會(huì)的相關(guān)官員在討論非法集資時(shí)涉及到P2P網(wǎng)貸，為其劃定了四條紅線。
從2007年至2016年8月，在將近9年時(shí)間里，P2P網(wǎng)貸在中國的發(fā)展沒有受到任何監(jiān)管。雖然從2014年開始，監(jiān)管者開始屢屢提到P2P網(wǎng)貸的紅線、底線，但也沒有任何明確的規(guī)則出臺(tái)。
這導(dǎo)致P2P網(wǎng)貸在中國經(jīng)歷了野蠻的增長(zhǎng)：據(jù)估算，至2016年底，中國P2P網(wǎng)貸的規(guī)模已經(jīng)達(dá)到了1萬億元人民幣，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)已經(jīng)超過了3000家。P2P網(wǎng)貸平臺(tái)的業(yè)務(wù)模式也從信息中介轉(zhuǎn)為了信用中介，平臺(tái)為發(fā)生在其上的借貸提供各種擔(dān)保支持。信用中介當(dāng)然蘊(yùn)含了巨大的信用風(fēng)險(xiǎn)，更何況還無人監(jiān)管。
隨著e租寶等P2P網(wǎng)貸相繼爆發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，金融監(jiān)管者也開始采取了風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施。在2015年8月剛剛發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》沒多久，2016年4月，國務(wù)院辦公廳就牽頭發(fā)布了《互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)整治工作實(shí)施方案》，銀監(jiān)會(huì)也緊隨其后發(fā)布了《P2P網(wǎng)絡(luò)借貸風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)整治工作實(shí)施方案》，而直至2016年8月份，銀監(jiān)會(huì)才發(fā)布了《網(wǎng)貸信息中介機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理暫行辦法》，為P2P網(wǎng)貸設(shè)立了規(guī)則。
因?yàn)橐?guī)則頒布于P2P網(wǎng)貸風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的期間，所以采取了嚴(yán)格的糾偏措施——堅(jiān)持網(wǎng)貸平臺(tái)純粹信息中介的定位，設(shè)置了網(wǎng)貸平臺(tái)不得從事的13項(xiàng)行為禁令，限制了網(wǎng)絡(luò)借貸的額度，擴(kuò)充了網(wǎng)貸平臺(tái)的信息披露要求。這導(dǎo)致現(xiàn)存的絕大多數(shù)網(wǎng)貸平臺(tái)并不能符合規(guī)則要求，這也使得規(guī)則的實(shí)施期間一拖再拖，至今兩年還沒有完全落地。
在此期間，一方面是經(jīng)濟(jì)下行使得信用風(fēng)險(xiǎn)增加，另一方面是規(guī)則執(zhí)行的預(yù)期使得網(wǎng)貸平臺(tái)業(yè)務(wù)難以進(jìn)一步擴(kuò)展，在發(fā)展中消化風(fēng)險(xiǎn)既然難以實(shí)現(xiàn)，就只能在風(fēng)險(xiǎn)整治中進(jìn)行供給側(cè)改革——2018年上半年網(wǎng)貸平臺(tái)出現(xiàn)了批量倒閉浪潮，公安也抓捕了一大批P2P網(wǎng)貸平臺(tái)的創(chuàng)始人和高管。
可以看出，運(yùn)動(dòng)型治理模式的特征是對(duì)于金融創(chuàng)新一開始沒人管，放縱其野蠻生長(zhǎng)，等其蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)開始爆發(fā)，則展開集中清理整治活動(dòng)。本來常規(guī)化的金融監(jiān)管工作在這里表現(xiàn)為“運(yùn)動(dòng)式”的風(fēng)險(xiǎn)整治活動(dòng)。
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反思
與運(yùn)動(dòng)型治理模式相對(duì)應(yīng)的就是常規(guī)型治理模式，即目前一直在日常生活中正常運(yùn)作的金融監(jiān)管體系。運(yùn)動(dòng)型治理模式的發(fā)生彰顯了常規(guī)型治理模式的失靈和無效。以P2P網(wǎng)貸為例，常規(guī)型治理模式就對(duì)它無能為力。
首先，P2P是通過網(wǎng)貸平臺(tái)發(fā)生的民間借貸，民間借貸不歸金融監(jiān)管部門監(jiān)管，網(wǎng)貸平臺(tái)作為信息中介，似乎也不屬于傳統(tǒng)的金融服務(wù)業(yè)務(wù)。這種借貸信息中介服務(wù)是否具有金融性質(zhì)，是否需要納入金融監(jiān)管視野，顯然不僅僅是一個(gè)理論問題，也是監(jiān)管部門面臨的實(shí)際問題——監(jiān)管部門必須及時(shí)做出判斷。顯然，從實(shí)踐來看，監(jiān)管部門的這一判斷來得太晚：從2007年P(guān)2P網(wǎng)貸平臺(tái)出現(xiàn)，直到2015年，各部委才聯(lián)合發(fā)文予以確認(rèn)。
其次，即使納入監(jiān)管，在中國金融分業(yè)監(jiān)管體系下，屬于哪個(gè)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管，也是讓人犯愁的事情。P2P網(wǎng)貸在理論上被視為投資型眾籌的一種，美國就將其納入美國證監(jiān)會(huì)的管轄范圍。中國則直到2015年，《關(guān)于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》才明確P2P網(wǎng)貸歸銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管。
然而即使明確了監(jiān)管部門，如何設(shè)置監(jiān)管規(guī)則也困難重重。國務(wù)院明確不允許設(shè)立新的行政許可，監(jiān)管規(guī)則對(duì)于網(wǎng)貸平臺(tái)只能采取由地方政府備案的方式。為了將備案演化為隱性許可，備案條件也只能搞得極為復(fù)雜，落實(shí)時(shí)間一拖再拖。然而地方監(jiān)管如何應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)借貸的無遠(yuǎn)弗屆?
可以想見未來規(guī)則的執(zhí)行仍然障礙叢生。但就是在常規(guī)型監(jiān)管猶豫不決思量再三的時(shí)間里，P2P網(wǎng)貸在野蠻生長(zhǎng)中蘊(yùn)含了大量的風(fēng)險(xiǎn)，在經(jīng)濟(jì)下行期終于集中爆發(fā)，金融監(jiān)管者不得不展開了風(fēng)險(xiǎn)整治運(yùn)動(dòng)。
就目前來看，即使將分業(yè)的金融監(jiān)管者合并為一，也并不能完全解決“空白型金融創(chuàng)新”的監(jiān)管難題。解決這一問題的核心，在于金融監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)采取積極進(jìn)取的態(tài)度，主動(dòng)評(píng)估市場(chǎng)上出現(xiàn)的各類創(chuàng)新商業(yè)模式，對(duì)其中創(chuàng)新業(yè)務(wù)是否具有金融屬性積極進(jìn)行判斷，而不是放任其野蠻生長(zhǎng)。例如，最近媒體上瘋傳從事房屋租賃業(yè)務(wù)的自如也在從事金融業(yè)務(wù)，這一說法是否屬實(shí)，金融監(jiān)管者就應(yīng)當(dāng)積極進(jìn)行調(diào)查研究，及時(shí)作出回應(yīng)。
此外，積極運(yùn)用大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)，也能及時(shí)發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)上潛伏的風(fēng)險(xiǎn)因素。面對(duì)“科技金融”的迅速發(fā)展，監(jiān)管者也應(yīng)當(dāng)積極運(yùn)用科技手段，實(shí)現(xiàn)“科技監(jiān)管”。
反思互聯(lián)網(wǎng)金融的三種監(jiān)管模式，表面看來嚴(yán)格禁止模式好像最為遵守法律，但實(shí)際上這種模式最為僵化，是保守不思進(jìn)取的典型，也是常規(guī)型監(jiān)管模式中最令人不滿意的地方。嚴(yán)格禁止模式?jīng)]有風(fēng)險(xiǎn)，迎合了官僚體制趨避風(fēng)險(xiǎn)的偏好，但其壓抑了金融創(chuàng)新，導(dǎo)致了股權(quán)眾籌在中國死氣沉沉的局面。
運(yùn)動(dòng)型治理模式有其一定的合理性，看起來既滿足了金融創(chuàng)新的需求，也通過風(fēng)險(xiǎn)整治處理了風(fēng)險(xiǎn)，但其代價(jià)是巨大的。因?yàn)橥陲L(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)之后，才展開風(fēng)險(xiǎn)整頓，在整頓之前，投資者、消費(fèi)者都可能承受了巨大的風(fēng)險(xiǎn)損失。
對(duì)于從事金融創(chuàng)新的創(chuàng)業(yè)者來說，在整頓之前只能在無法可依的狀態(tài)下摸索前行，在刀尖上行走;事后的整頓又往往將這些創(chuàng)業(yè)者送入監(jiān)獄。這會(huì)嚴(yán)重?fù)p耗我們這個(gè)社會(huì)最稀缺的資源——?jiǎng)?chuàng)新型人才。
總體而言，在監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)金融的三種模式中，第一種創(chuàng)新型監(jiān)管模式最為合適。從現(xiàn)實(shí)來看，適用該模式的網(wǎng)絡(luò)支付也在中國發(fā)展最為平穩(wěn)迅速。然而該模式并沒有得到廣泛運(yùn)用，其實(shí)是因?yàn)楸O(jiān)管者被禁止設(shè)立新的行政許可束縛了手腳。
減少政府的許可權(quán)力，是正確的改革方向，但萬萬不可將其變成僵硬的教條：有些許可是不必要的，但也有些許可是必要的，尤其在金融監(jiān)管領(lǐng)域。
來源：新金融瑯琊榜
