來源：養(yǎng)老與金融（pension_finance）  作者：董登新  

老百姓通常所講的“養(yǎng)老金”，是指公共養(yǎng)老金計劃，即社會養(yǎng)老保險，或稱基本養(yǎng)老保險，其主要功能是防止老年貧困，并為退休者提供底線保障或地板保障，它是“國家信用”、“政府保底”的一項計劃。在當今世界，在現(xiàn)實生活中，公共養(yǎng)老金計劃有可能存在短期性支付壓力或暫時性收支缺口，但絕不可能出現(xiàn)破產(chǎn)或倒閉的情況。在這一點上，老百姓不必擔心。

事實上，公共養(yǎng)老金是一項國民福利，也是最保值的一項資產(chǎn)，因為養(yǎng)老金給付水平，總是比照“在崗職工”的平均工資“水漲船高”，并隨物價工資水平而變動，這樣的養(yǎng)老金支付能力，足以抗衡任何形式的通貨膨脹，并能有效抵御貨幣購買力下降，對退休者的老年生活能夠提供基本保障。

所謂“養(yǎng)老金缺口”，在大多數(shù)情況下，是對一國未來養(yǎng)老金收不抵支的一種假想或預測，比方，美國每年都會發(fā)布一個社會養(yǎng)老保險（OASDI）年度報告，其中，包含了美國OASDI信托基金10年（短期）與75年（長期）的收支平衡精算，并通過預測OASDI信托基金的短期缺口（short-term gap）及長期缺口（long-term gap）來警示政府及早采取應對之策。

01

美國養(yǎng)老金的歷史

1935年《社會保障法》頒布，標志著美國基本養(yǎng)老保險（OASDI）制度的誕生，它比歐洲國家大約晚半個世紀。立法后主要工作是人工發(fā)放社會保障卡（號），這一工作一直持續(xù)至1936年底。因此，OASDI的收入征繳及退休金發(fā)放則始于1937年1月1日。從1937年至1939年底，由于當時基金積累短缺，退休金發(fā)放方式采取的是一次性支付；直至1940年1月1日，美國人退休金才開始采用按月支付方式。

也就是說，凡在1937年前退休的人沒有養(yǎng)老金；凡在1937年后、1940年前退休的人，一次性領取的養(yǎng)老金也很少，他們與當時已退休但沒有養(yǎng)老金的人并無太大差別；1940年開始按月支付退休金，但月退休金水平仍很低，幾乎是象征性的，因此，當時領取退休金的老人與沒有退休金的老人，他們并無多少收入差別，也無人抗議。這就是當基本養(yǎng)老保險制度在一個國家從無到有，退休金水平從很少到較少時，就不會存在什么“制度老人”或“制度中人”，當然，也不會存在所謂的“轉制成本”這類歷史包袱。

更何況，美國基本養(yǎng)老保險（OASDI）從一開始就是高起點統(tǒng)籌，即全國統(tǒng)籌，由聯(lián)邦政府統(tǒng)收統(tǒng)支，不讓地方政府插手，而且從制度運行開始，就采取“以稅代費”，由聯(lián)邦稅務局（IRS）統(tǒng)一強制征繳OASDI稅。這一做法極大地提高了制度運作效率及管理的規(guī)范性與透明度。因此，在沒有任何歷史包袱（即所謂“轉制成本”）的前提下，美國基本養(yǎng)老保險（OASDI）在隨后的近半個世紀中，基本上維持了“低繳稅、低給付、全國統(tǒng)籌”的收支平衡格局。

直至1975年，美國第一次關注基本養(yǎng)老保險（OASDI）計劃的支付風險問題（Teresa T. King and H. Wayne Cecil，2006）。當時美國財政部的一份報告顯示，到1979年美國OASDI稅的收入將不能滿足OASDI支付。為此，美國國會提高了OASDI稅率，并扣減了養(yǎng)老金給付，同時采用COLA自動調整養(yǎng)老金給付標準，從而避免了1979年養(yǎng)老金的支付風險。

這一次有驚無險的缺口風險警示，引起了當時的里根政府的高度關注。在1981年，由美國國會及里根總統(tǒng)任命設立的“全國社會保障改革委員會”（National Commission on Social Security Reform），由格林斯潘擔任主席，該委員會的主要任務，就是針對美國社會養(yǎng)老保險當時面臨的短期財務危機進行研究并提出對策建議。

1983年該委員會提交的一份報告導致了《1983年社會保障改革法案》（Social Security Reform Act of 1983）的出臺。這是自1935年《社會保障法》頒布以來最大規(guī)模的一次修訂，也是美國政府首次采取行動，正式應對“養(yǎng)老金缺口風險”。

這一次的社會保障法“大修”直接決定了美國基本養(yǎng)老保險未來半個世紀的走向與命運。實踐證明：這一次社會保障法的大修是卓有成效的，也是十分成功的，進而保證了美國基本養(yǎng)老保險制度長達80年的可持續(xù)性與超穩(wěn)定性。

不過，1983年美國社保養(yǎng)老金仍出現(xiàn)了三個月的支付缺口（ERIC BLACK，2005）。1983年《社會保障法》修訂，只是一個起爆點。

事實上，美國政府為了應對未來養(yǎng)老金缺口風險，在1980年代采取了一系列的政策與對策，具體包括延長退休年齡；鼓勵推遲退休、懲罰提前退休；雇主不允許強制要求雇員退休；公共部門養(yǎng)老金并軌；提高OASDI稅率，對退休金征稅；大力發(fā)展私人養(yǎng)老金。

02

美國應對養(yǎng)老金缺口的六大舉措

（一）將男女退休年齡從65歲延長至67歲

眾所周知，早在1935年《社會保障法》頒布時，美國就規(guī)定了男女退休年齡統(tǒng)一為65周歲，這一標準一直使用至2002年。1983年《社會保障法》修訂版決定，從2003年開始延長退休年齡兩歲，分兩步走：

第一步，從2003年至2009年，每年延長退休年齡兩個月，到2009年男女退休年齡將延長至66歲，然后暫停。

第二步，從2021年開始至2027年，再次實施每年延長退休年齡兩個月，直到2027年男女退休年齡延長至67歲（見表一）。 

目前延長退休年齡已成為世界大趨勢。在西方發(fā)達國家，延長退休年齡有兩個特點：一是男女退休年齡統(tǒng)一；二是大多數(shù)國家的法定退休年齡已延長至65歲之上。

但相比之下，我國女特種工退休年齡僅為45歲，普通女工人退休年齡為50歲，女干部退休年齡為55歲，男性勞工及女性農(nóng)民退休年齡為60歲。

我國城鎮(zhèn)女職工過早退休，暴露出兩大嚴重問題：一是勞動力資源存在巨大浪費，這與人口老齡化、勞動力短缺嚴重矛盾；二是男女就業(yè)年齡存在歧視性，這與女性壽命長于男性3至5歲嚴重矛盾。

為此，強烈呼吁：中國男女退休年齡應以社保弱勢群體“城鄉(xiāng)居民”60歲為標準，實現(xiàn)全國統(tǒng)一，以達成社會公平正義。其實，上輩人過早退休，是對后輩人不負責任，它加大了晚輩對長輩的繳費負擔和社會包袱。

（二）鼓勵延遲退休，懲罰提前退休

在延長法定退休年齡的基礎上，美國還人性化地實行“彈性退休制度”，鼓勵在法定退休年齡的基礎上進一步延遲退休，最多可獎勵30%的退休金；

相反，如果早于法定退休年齡提前辦理退休手續(xù)，則最多可扣減30%的退休金。比方，美國現(xiàn)行的法定退休年齡男女都是66歲，但法律允許的最早可退休年齡為62歲，在這一年齡退休則必須扣減30%的養(yǎng)老金；

而法律允許的最大可獎勵退休年齡為70周歲，若在這一年齡辦理退休手續(xù)，則可獎勵30%的養(yǎng)老金。如果在法定退休年齡66周歲辦理退休手續(xù)，則養(yǎng)老金給付就不增不減。

提前退休除了按比例直接扣減養(yǎng)老金給付標準外，如果提前退休后繼續(xù)工作，而且工作收入超過一定額度的，根據(jù)超過額度的多少，還要對提前退休已扣減的養(yǎng)老金標準，進行再次扣減。直至達到法定退休年齡后，再繼續(xù)工作所獲收入無論多少，就不再扣減養(yǎng)老金標準。

其道理很簡單：既然申請?zhí)崆巴诵荩幌朐俟ぷ髁?，為什么還要一邊領取養(yǎng)老金、一邊繼續(xù)工作呢？這豈不是很矛盾？因此，美國政府很精明，它要防止參保人利用退休制度“套利”。

為此，我國也可以借鑒美國退休制度理念，人性化地設定最早可退休年齡，也就是可提前領取養(yǎng)老金的最早年齡，比方，在男女退休年齡統(tǒng)一為60歲之后，我們可以允許參保人最早在55歲開始領取退休金，但必須扣減30%發(fā)放，以此防止制度套利。

相反，我們也可以鼓勵參保年滿60歲后，延遲申領退休金，將來退休時給予養(yǎng)老金獎勵。這既能人性化地滿足那些老弱病殘參保人提前退休的愿望，又不會鼓勵人們提前退休，更不會培養(yǎng)懶漢意識。

（三）雇主不得強制要求雇員退休

美國法律嚴格規(guī)定，對于達到正常退休年齡的雇員，雇主不得存在年齡歧視，也不得強制要求雇員退休。這就是美國的非強制退休制度。美國反就業(yè)年齡歧視法充分保障人們的“勞動權”，充分展示“勞動光榮”、“勞動快樂”、“勞動幸福”的價值觀及人性關懷。

1986年美國國會對《反就業(yè)年齡歧視法》進行修訂，將年滿70周歲的雇員也納入保護之列，并且規(guī)定，對于年滿70周歲的雇員，雇主也要為他提供像年輕雇員一樣的健康保險，不得中斷。自1986年以后，美國大多數(shù)部門都禁止強制退休。如果勞工達到法定正常退休年齡后，勞工有權利不辦理退休手續(xù)，不領取社保給付，而是繼續(xù)工作，而雇主則不能強迫其退休，更不能采用歧視、騷擾或故意刁難的方式，逼迫雇員退休。正因如此，美國許多大公司都有70多歲、80多歲的CEO，還有90多歲的董事。

2010年底，美國社保局數(shù)據(jù)顯示：美國65歲以上老年人的退休收入，大致由五個部分組成：社保養(yǎng)老金占36%，退休后繼續(xù)工作收入占29%，私人養(yǎng)老金占17%，儲蓄與投資收入占16%，其他收入占3%。

但在中國，只要達到法定退休年齡（女工人50歲，女干部55歲），無論你是否身體好、業(yè)務能力強，都必須強制退休。但在一些單位，如高大上、白富美的銀行、保險，它們需要大量年輕漂亮的新員工，而一些效益不好的國企則需要裁員，像這樣一些單位，它們往往等不及員工退休，就會游說或強制50歲以上的職工“內(nèi)退”，進而剝奪其工作權。這是人力資源的巨大浪費，也是典型的就業(yè)年齡歧視，因此，我們有必要借鑒美國經(jīng)驗，充分利用我國的勞動力資源優(yōu)勢。

（四）公共部門養(yǎng)老金“并軌”改革

1983年《社會保障法》修訂案規(guī)定，從1984年1月1日開始，凡是新參加聯(lián)邦政府部門工作的雇員，必須參加OASDI計劃；但凡是在此前已在聯(lián)邦政府部門工作的雇員，則可以選擇繼續(xù)留在老體制中，也可以選擇切換至OASDI體制中。不過，在此前被老體制覆蓋的參保人，一直都是繳費型的DB計劃，這與中國機關事業(yè)單位養(yǎng)老金并軌前“不繳費”的舊體制完全不同。

凡是進入OASDI體制中的聯(lián)邦雇員，除了參加OASDI計劃外，還可以參加一個“職業(yè)年金”計劃，即TSP。這十分類似于中國機關事業(yè)單位職工在參加基本養(yǎng)老保險的同時，還必須參加職業(yè)年金計劃。

機關事業(yè)單位職工是收入水平和繳費能力最穩(wěn)定的人群，將他們并入基本養(yǎng)老保險，有利于擴大基本養(yǎng)老保險的覆蓋面，有利于提高基本養(yǎng)老保險基金積累能力及支付能力。

（五）提高OASDI稅率，并對退休金開始征稅

1983年美國《社會保障法》修訂的重要成果之一，就是決定大幅提高OASDI稅，對退休金開始征稅，并將退休金稅劃歸OASDI信托基金收入。這是化解養(yǎng)老金缺口的最直接對策，但它不適合中國，因為中國目前基本養(yǎng)老保險雇主費率嚴重偏高，因此，我們需要降費。 

美國基本養(yǎng)老保險的“繳費”實行“以稅代費”，強制征收，全勞動所得覆蓋，基本上沒有制度漏損，但由于最初“繳費”是低稅率起步、緩慢提高，這一過程一直持續(xù)至1990年終結。從表二可以發(fā)現(xiàn)，1937年美國基本養(yǎng)老保險稅率（即OASDI稅率）從低水平起步，雇主、雇員對等各繳1%，合計為2%；1959年首次突破5%；1978年首次突破10%，1990年最終定格在12.4%，即雇主、雇員各繳6.2%。這一水平至今不再調整。

眾所周知，世界上大多數(shù)國家都不會對退休金征繳個人所得稅，然而，在1983年社會保障法修訂后，聯(lián)邦政府開始對OASDI給付進行課稅。當退休者綜合年收入（=調整后總收入+免稅債券利息收入+OASDI給付的一半）超過一定額度時，該退休者OASDI給付的50%或85%必須納入當年的應稅所得，繳納聯(lián)邦所得稅。據(jù)統(tǒng)計，大約有兩成退休者在領取退休金時，需要將其退休金的一半納入應稅所得，其課稅額僅占OASDI給付額的5%以內(nèi)。

據(jù)美國社保局統(tǒng)計，在收到OASDI給付的人群中，大約有1/3的人的退休金需要繳納聯(lián)邦個人所得稅。目前，我國基本養(yǎng)老保險給付（退休金）是免征個人所得稅的。

（六）大力發(fā)展私人養(yǎng)老金計劃

1974年美國頒布《雇員退休收入保障法案》（ERISA）；1978年美國稅法修訂并創(chuàng)設了401（k）計劃；1981年11月，401（k）計劃正式落地實施，這極大地推動了私人養(yǎng)老金（相當于中國的企業(yè)年金和職業(yè)年金）的全面大發(fā)展。

20世紀80年代，美國私人養(yǎng)老金發(fā)展呈現(xiàn)了兩大特征：一是傳統(tǒng)DB計劃開始向DC計劃轉型；二是部分DC計劃向401（k）計劃轉型。20世紀90年代，美國私人養(yǎng)老金計劃開始由大型企業(yè)全面轉向中小企業(yè)。

截止2016年底，美國私人養(yǎng)老金總儲備高達25.3萬億美元，相當于美國GDP（18.57萬億美元）136%。2016年底我國企業(yè)年金總儲備僅為1.1萬億元，相當于我國GDP（74.4萬億元）的1.5%。

作為養(yǎng)老金第二支柱，企業(yè)年金和職業(yè)年金總儲備越大，則作為第一支柱的基本養(yǎng)老保險繳費率和替代率，才有下調空間。正是因為美國私人養(yǎng)老金不斷做大做強，才能讓基本養(yǎng)老保險替代率維持在40%左右，其繳費率也明顯低于許多國家。相反，中國第二支柱發(fā)展比較滯后，基本養(yǎng)老保險繳費率及替代率則被迫維持在一個較高水平上。

因此，將來我國在1983年社會保障法修訂的作用下，經(jīng)過近三十年的努力，美國社會養(yǎng)老保險基金出現(xiàn)了近3萬億美元的盈余。不過，在2010年和2011年，美國連續(xù)出現(xiàn)了兩個年度的“社會養(yǎng)老保險支出大于其非利息收入（non-interest income）”的情形。這就是美國口徑的“養(yǎng)老金缺口”，這是自1983年以來再次出現(xiàn)的“養(yǎng)老金缺口”。但總體而言，美國基本養(yǎng)老保險制度自1935年立法以來，一直保持了較好的連貫性和穩(wěn)定性，其中，有不少做法值得今天的中國學習和借鑒。

作者：董登新 武漢科技大學金融證券研究所所長 中國養(yǎng)老金融50人論壇核心成員 本文刊于2018年2月6日《中國勞動保障報》理論版 

參考文獻：

【1】  ERIC BLACK，1983 SocialSecurity crisis set stage for today[N]，Star Tribune，April 30,2005

【2】  ISSA，Coping withthe crisis: Managing social security in uncertain times（Report），InternationalSocial Security Association, Geneva, 2012