作者：何波 中國(guó)信息通信研究院互聯(lián)網(wǎng)法律研究中心研究員，羅馬國(guó)際統(tǒng)一私法協(xié)會(huì)訪問(wèn)學(xué)者

來(lái)源：互聯(lián)網(wǎng)實(shí)驗(yàn)室

摘要

隨著全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)成為國(guó)際貿(mào)易組織規(guī)則中日益重要的議題。文章介紹了WTO規(guī)則體系下跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則的最新進(jìn)展，梳理了當(dāng)前多、雙邊自由貿(mào)易談判中跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)議題的情況，同時(shí)分析了我國(guó)參與的多、雙邊國(guó)際貿(mào)易規(guī)則以及影響。最后，文章展望了未來(lái)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)與國(guó)際規(guī)則發(fā)展趨勢(shì)，分析并提出了我國(guó)的應(yīng)對(duì)策略。

關(guān)鍵詞：跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)；國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則；自由貿(mào)易協(xié)定

一、跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)正在成為國(guó)際貿(mào)易規(guī)則中的重要議題

2016年11月，全國(guó)人大常委會(huì)正式通過(guò)了《網(wǎng)絡(luò)安全法》，要求關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)者在中華人民共和國(guó)境內(nèi)運(yùn)營(yíng)中收集和產(chǎn)生的個(gè)人信息和重要數(shù)據(jù)，應(yīng)當(dāng)在境內(nèi)存儲(chǔ)；因業(yè)務(wù)需要，確需向境外提供的，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家網(wǎng)信部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)制定的辦法進(jìn)行安全評(píng)估。

為了落實(shí)《網(wǎng)絡(luò)安全法》的要求，2017年4月11日，國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室公布了《個(gè)人信息和重要數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估辦法（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《征求意見(jiàn)稿》）?！墩髑笠庖?jiàn)稿》從保障個(gè)人信息和重要數(shù)據(jù)安全角度，規(guī)定了數(shù)據(jù)出境的一般原則和具體要求。

與此同時(shí)，考慮到全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的需求以及我國(guó)參與國(guó)際相關(guān)規(guī)則的需要，《征求意見(jiàn)稿》第十五條指出“我國(guó)政府與其他國(guó)家、地區(qū)簽署的關(guān)于數(shù)據(jù)出境的協(xié)議，按照協(xié)議的規(guī)定執(zhí)行”。

當(dāng)前，隨著全球數(shù)字貿(mào)易經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和貿(mào)易自由化的不斷提升，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則正在成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)議題，而以跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)為核心的信息通信業(yè)相關(guān)規(guī)則正在成為國(guó)際多、雙邊貿(mào)易協(xié)定中日益重要的組成部分。

一方面，以美國(guó)為首的部分國(guó)家不斷倡導(dǎo)數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)以推動(dòng)全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展；

另一方面，自 2013 年“棱鏡門(mén)事件”后，出于對(duì)外國(guó)監(jiān)控以及國(guó)家安全的考慮，越來(lái)越多的國(guó)家也開(kāi)始進(jìn)行數(shù)據(jù)本地化立法。也有研究指出，本地化等跨境限制要求的存在會(huì)造成企業(yè)成本的增加，在數(shù)字貿(mào)易快速增長(zhǎng)的情會(huì)對(duì) GDP 增長(zhǎng)帶來(lái)負(fù)效應(yīng)。

根據(jù)歐洲國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)中心（ECIPE）的預(yù)測(cè)，各國(guó)數(shù)據(jù)本地化立法將會(huì)造成 GDP 下降 0.1-1.7。因此，在新一輪的國(guó)際多、雙邊談判中，各方仍在跨境數(shù)據(jù)自由流動(dòng)和本地化限制中進(jìn)行博弈。

二、國(guó)際多、雙邊貿(mào)易談判中的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則

1980 年經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織 OECD 發(fā)布了《關(guān)于隱私保護(hù)和個(gè)人跨境數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移的指南》，確定了國(guó)內(nèi)個(gè)人信息和數(shù)據(jù)保護(hù)的基本原則以及國(guó)際間個(gè)人數(shù)據(jù)跨境的基本原則。由于 OECD 指南本身只是一種推薦性的指南，對(duì)各國(guó)沒(méi)有約束力，因此，為了尋求數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)與合理限制的平衡，國(guó)際社會(huì)在開(kāi)始在國(guó)際貿(mào)易規(guī)則的體系下嘗試構(gòu)建一套數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的規(guī)則。

（一）WTO 規(guī)則下的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)

WTO 是國(guó)際多邊貿(mào)易規(guī)則的典型代表和集大成者，我國(guó)作為 WTO 的成員國(guó)也受到 WTO 相關(guān)規(guī)則的約束，需要遵守 WTO 項(xiàng)下的義務(wù)。

作為一個(gè)以自由貿(mào)易為價(jià)值追求的國(guó)際組織，WTO《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（即 GATS）的電信服務(wù)附件中規(guī)定“每一成員應(yīng)保證任何其他成員的服務(wù)提供者可使用公共電信傳輸網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)在其境內(nèi)或跨境傳送信息，包括此類(lèi)服務(wù)提供者的公司內(nèi)部通信，以及使用在任何成員領(lǐng)土內(nèi)的數(shù)據(jù)庫(kù)所包含的或以機(jī)器可讀形式存儲(chǔ)的信息”。

因此，美國(guó)等國(guó)家認(rèn)為，對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的限制行為其實(shí)是在設(shè)立國(guó)際貿(mào)易的壁壘。但是需要注意的是，《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》中規(guī)定了一般的例外條款，其第十四條規(guī)定“本協(xié)定的規(guī)定不得解釋為阻止任何成員采用或?qū)嵤┮韵麓胧?/p>

1. 為保護(hù)公共道德或維護(hù)公共秩序而必需的；

2. 為保護(hù)人類(lèi)、動(dòng)物或植物的生命或健康而必需的；

3. 為確保服從與本協(xié)定規(guī)定不相抵觸的包括與下述有關(guān)的法律和法規(guī)所必需的：

（1）防止欺詐和欺騙做法的或處理服務(wù)合同違約情事的；

（2）保護(hù)與個(gè)人資料的處理和散播有關(guān)的個(gè)人隱私以及保護(hù)個(gè)人記錄和賬戶(hù)秘密的；

（3）安全問(wèn)題”。這兩個(gè)例外也被業(yè)界稱(chēng)為個(gè)人信息保護(hù)例外和安全例外。

而近年來(lái)，隨著信息通信技術(shù)的發(fā)展，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)面臨的形勢(shì)發(fā)生了巨大的變化，但WTO 規(guī)則卻沒(méi)有隨之更新。2014 年11月28 日，美國(guó)向WTO提交了推動(dòng)電子商務(wù)談判的新提案，對(duì)跨境數(shù)流動(dòng)規(guī)則提出了自己的主張。

美國(guó)的提案認(rèn)為：限制跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的發(fā)展，并且阻礙跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)不一定能夠確保數(shù)據(jù)安全。他們認(rèn)為，數(shù)據(jù)安全可以通過(guò)數(shù)據(jù)的外部存儲(chǔ)得到增強(qiáng)，大規(guī)模頂級(jí)專(zhuān)業(yè)化的存儲(chǔ)器的處理，在安全性上將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)將數(shù)據(jù)存儲(chǔ)在一個(gè)管轄區(qū)域內(nèi)。

因此，建議要對(duì)這類(lèi)政策在考慮雙方的經(jīng)濟(jì)利益和公眾利益目標(biāo)的基礎(chǔ)上進(jìn)行審查。同時(shí)，美國(guó)還認(rèn)為，WTO規(guī)則要求成員國(guó)在一定范圍內(nèi)尋求、采取必要措施，以確保信息的安全性和保密性，成員國(guó)應(yīng)當(dāng)在促進(jìn)貿(mào)易的精神上，使相關(guān)的措施能夠遵守相應(yīng)的規(guī)則。但目前來(lái)看，想在WTO項(xiàng)下達(dá)成跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則的共識(shí)是比較困難的。

（二）國(guó)際多雙邊貿(mào)易協(xié)定中的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則

WTO 自多哈回合談判以來(lái)停滯不前，WTO規(guī)則體系下諸多新的貿(mào)易規(guī)則議題也沒(méi)有進(jìn)展，新一輪的國(guó)際多、雙邊自由貿(mào)易規(guī)則開(kāi)始興起，并將跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)等新規(guī)則納入其中。

2012年美國(guó)和韓國(guó)簽訂《美-韓自由貿(mào)易協(xié)定》（即美韓FTA），第一次在FTA 電子商務(wù)章節(jié)中規(guī)定了跨境數(shù)電子跨境流動(dòng)施加或維持不必要的阻礙。

2016年 2 月 4 日，智利、澳大利亞等 12 國(guó)成員國(guó)部長(zhǎng)級(jí)代表在新西蘭奧克蘭市正式簽署了跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定 TPP，其 14.11 條規(guī)定了通過(guò)電子方式進(jìn)行的跨境信息傳輸，即跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)。第1 款指出“各締約方認(rèn)識(shí)到每一締約方對(duì)于通過(guò)電子方式跨境傳輸信息可能有各自的監(jiān)管要求”。

第 2 款規(guī)定“當(dāng)通過(guò)電子方式跨境傳輸信息是為涵蓋的人執(zhí)行其業(yè)務(wù)時(shí)，締約方應(yīng)允許此跨境傳輸，包括個(gè)人信息”。

本條第 3 款指出“本條不得禁止締約各方為實(shí)現(xiàn)合法公共政策目標(biāo)而采取或維持與第 2 款不符的措施，前提是該措施：

（1）其實(shí)施并未構(gòu)成任意或不合理的歧視或構(gòu)成對(duì)貿(mào)易的變相限制；及（2）對(duì)信息傳輸所施加的限制并未超過(guò)為實(shí)現(xiàn)合法目標(biāo)所必需的限度?！?/p>

2017年1月，美國(guó)總統(tǒng)唐納德·特朗普簽署行政命令宣布美國(guó)退出TPP，但是 TPP 中跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)在內(nèi)的這些規(guī)定已經(jīng)成為不少?lài)?guó)際協(xié)定電子商務(wù)章節(jié)的范本，也在一定程度上代表著未來(lái)數(shù)字貿(mào)易國(guó)際規(guī)則的發(fā)展方向。

在維基解密披露的《服務(wù)貿(mào)易協(xié)定》（TiSA）談判文本中，基本保留了和 TPP 類(lèi)似的規(guī)定，原則上也支持?jǐn)?shù)據(jù)的跨境自由流動(dòng)。

（三）我國(guó)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)國(guó)際規(guī)則情況

雖然我國(guó)不是 TPP 的成員，也沒(méi)有參加TiSA 的談判，但是我國(guó)參與的其他多、雙邊貿(mào)易談判和相關(guān)國(guó)際合作中也多次涉及到跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則。

例如目前正在進(jìn)行的中國(guó) - 美國(guó)雙邊投資協(xié)定談判（中 - 美 BIT）中，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)就是其中非常重要的內(nèi)容，雖然談判內(nèi)容尚未公開(kāi)，但可以預(yù)見(jiàn)的是其規(guī)則內(nèi)容必定也是以 TPP為模板。

此外，中國(guó)正在參加區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系（RCEP）、中日韓、中國(guó) - 智利等國(guó)際貿(mào)易協(xié)定談判，談判對(duì)象中大多是 TPP 成員或美國(guó)的貿(mào)易盟友，因此也將 TPP 電子商務(wù)章節(jié)中的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)條款借鑒到相關(guān)的談判文本之中。

2016年9月，二十國(guó)集團(tuán)（G20）成員領(lǐng)導(dǎo)峰會(huì)在我國(guó)杭州舉行，峰會(huì)發(fā)布了《二十國(guó)集團(tuán)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展與合作倡議》，指出了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、信任和安全的信息流動(dòng)原則。

二十國(guó)集團(tuán)成員認(rèn)識(shí)到信息、思想、知識(shí)的自由流動(dòng)以及表達(dá)自由對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)至關(guān)重要，支持維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)全球?qū)傩缘男畔⑼ㄐ偶夹g(shù)政策，促進(jìn)信息跨境流動(dòng)?？梢灶A(yù)見(jiàn)，未來(lái)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)在我國(guó)參與的國(guó)際活動(dòng)中將扮演越來(lái)越重要的作用。

三、未來(lái)國(guó)際規(guī)則發(fā)展趨勢(shì)與我國(guó)應(yīng)對(duì)分析

2016年4月，在聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議（UNCTAD）上發(fā)布了一個(gè)名為《數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)制和國(guó)際數(shù)據(jù)流動(dòng)：對(duì)貿(mào)易發(fā)展的意義》的報(bào)告，報(bào)告指出，全球數(shù)據(jù)流動(dòng)對(duì)于貿(mào)易、創(chuàng)新、競(jìng)爭(zhēng)和消費(fèi)者數(shù)據(jù)遷移越來(lái)越重要，然而也有一個(gè)普遍的共識(shí)，即要想解決合法性問(wèn)題，數(shù)據(jù)的流動(dòng)不能完全不受限制，為了提高兼容性，要避免政策在國(guó)際和區(qū)域數(shù)據(jù)保護(hù)中的重復(fù)性和碎片化。

因此，減少數(shù)據(jù)本地化規(guī)則、進(jìn)行數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的合理限制，是未來(lái)國(guó)際多、雙邊談判的重要議題之一。從我國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展來(lái)看，我國(guó)跨境電商以及經(jīng)濟(jì)全球化的蓬勃發(fā)展，使得跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)成為我國(guó)企業(yè)與其他國(guó)家開(kāi)展貿(mào)易的重要一環(huán)。

根據(jù)麥肯錫測(cè)算，2014年跨境數(shù)據(jù)流量產(chǎn)生了 2.8 萬(wàn)億美元的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，其對(duì) GDP 的影響比貨物貿(mào)易更大，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)已經(jīng)成為全球主要經(jīng)濟(jì)體之間商業(yè)貿(mào)易和通信不可或缺的重要環(huán)節(jié)，跨境數(shù)據(jù)和通信流量 2008 年至 2013 年之間增長(zhǎng)了7 倍，美國(guó)更是我國(guó)數(shù)據(jù)和通信流量交換最大的國(guó)家。

因此，在國(guó)際社會(huì)日益提倡對(duì)等開(kāi)放的形勢(shì)下，如果在相關(guān)國(guó)際貿(mào)易談判中規(guī)避這一問(wèn)題或者拒絕該條款的談判，可能會(huì)給我國(guó)開(kāi)展跨境貿(mào)易帶來(lái)負(fù)面影響。目前，我國(guó)國(guó)內(nèi)相關(guān)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)也表達(dá)了這一擔(dān)心。

從我國(guó)國(guó)內(nèi)立法情況來(lái)看，目前已經(jīng)初步構(gòu)建了跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理的法律法規(guī)架構(gòu)，但具體的監(jiān)管制度仍有待細(xì)化和完善。除了《網(wǎng)絡(luò)安全法》第三十七條對(duì)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施個(gè)人信息和重要數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)管理之外，我國(guó)對(duì)某些重要行業(yè)和領(lǐng)域內(nèi)的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)做了限制性規(guī)定。

例如，《保守國(guó)家秘密法》要求防止含有國(guó)家秘密的數(shù)據(jù)流出中國(guó)；《征信管理?xiàng)l例》規(guī)定征信機(jī)構(gòu)對(duì)在中國(guó)境內(nèi)采集的信息的整理、保存和加工，應(yīng)當(dāng)在中國(guó)境內(nèi)進(jìn)行；《地圖管理?xiàng)l例》規(guī)定互聯(lián)網(wǎng)地圖服務(wù)單位應(yīng)當(dāng)將存放地圖數(shù)據(jù)的服務(wù)器設(shè)在中華人民共和國(guó)境內(nèi)，并制定互聯(lián)網(wǎng)地圖數(shù)據(jù)安全管理制度和保障措施。

此外，中國(guó)人民銀行對(duì)個(gè)人金融信息數(shù)據(jù)、國(guó)家衛(wèi)計(jì)委對(duì)涉及人口健康信息數(shù)據(jù)以及網(wǎng)絡(luò)出版、網(wǎng)絡(luò)約車(chē)等都要求在中國(guó)境內(nèi)存儲(chǔ)。

綜合國(guó)際貿(mào)易規(guī)則發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求以及我國(guó)立法現(xiàn)狀，我國(guó)無(wú)法完全避開(kāi)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)這一條款。但是我們也可以看到，鑒于跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的安全隱患，目前美韓 FTA 和 TPP 中對(duì)于該條款的設(shè)計(jì)是留有較靈活的空間的。

而且美國(guó)在經(jīng)歷和歐盟、中國(guó)的談判后認(rèn)識(shí)到，不可能對(duì)所有國(guó)家適用一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。從保障經(jīng)貿(mào)往來(lái)的角度來(lái)看，應(yīng)允許出于開(kāi)展業(yè)務(wù)需要而通過(guò)電子手段跨境傳輸信息（包括個(gè)人信息）的要求；從保障安全的角度來(lái)看，允許制定本國(guó)監(jiān)管要求，允許出于合法公共政策目標(biāo)禁止跨境傳輸，只要其不會(huì)對(duì)貿(mào)易造成不公平的歧視和限制，并且不會(huì)超出達(dá)成公共目標(biāo)目的所需的限制。

未來(lái)，隨著我國(guó)貿(mào)易自由化水平的不斷提高我國(guó)應(yīng)該努力在國(guó)內(nèi)立法和國(guó)際規(guī)則方面達(dá)到同發(fā)展，不斷完善國(guó)內(nèi)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理立法則和制度，為以后我國(guó)參與相關(guān)國(guó)際談判磋商供可靠的國(guó)內(nèi)法依據(jù)。在綜合考慮安全與發(fā)展情況下，達(dá)到維護(hù)國(guó)家數(shù)據(jù)主權(quán)和促進(jìn)跨境數(shù)自由流動(dòng)的平衡。