本文為中國人民大學(xué)重陽金融研究院研究報(bào)告第23期《“造血金融”——“一帶一路”升級非洲發(fā)展方式》第二節(jié)內(nèi)容，報(bào)告執(zhí)筆人程誠博士系人大重陽產(chǎn)業(yè)研究部副研究員。

來源：人大重陽

通過傳統(tǒng)的ODA（Offical Development Assistance，官方發(fā)展援助）和ODF（Official Development Finance，官方發(fā)展金融）概念中的三個(gè)核心要素官方性（Officiality）、發(fā)展性（Development Oriented）和優(yōu)惠性（Concessionality）來重新定義中國向非洲提供的發(fā)展類資金，有助于正確而全面地理解中國對非洲發(fā)展事業(yè)和中非合作所提供的官方支持：

（1）官方性：資金來自中國政府，或者中國國有政策性銀行——不論該資金來自銀行自有資產(chǎn)還是通過國際和國內(nèi)金融市場籌措；

（2）發(fā)展性：資金用途應(yīng)當(dāng)是發(fā)展性項(xiàng)目，旨在提高對象國國民生活水平、社會福祉和經(jīng)濟(jì)增長；

（3）優(yōu)惠性：對于貸款類資金，接受國償還總額應(yīng)該低于中國提供資金的總成本，亦即資金必須包含一定的“贈與成分”。

總結(jié)來看，中國特色的官方開發(fā)金融是一種由中國官方提供的，面向廣大發(fā)展中國家的，具備較高優(yōu)惠成分的，高度依賴各種金融信貸工具的“南南”發(fā)展合作模式。

該模式突破了傳統(tǒng)的代表“施援國-受援國”關(guān)系的ODA發(fā)展援助模式，不是來自富國的援助，而是發(fā)展中國家間在發(fā)展問題上的平等合作、互利共贏。

相比傳統(tǒng)ODA模式，中國特色的ODF充分利用了中國經(jīng)過多年經(jīng)濟(jì)增長所積累的強(qiáng)大金融能力，高度依賴貸款、信貸、擔(dān)保、保險(xiǎn)等現(xiàn)代金融工具來確保資金的輸送和安全。

中國特色ODF與西方ODA的差異主要在于兩點(diǎn)：

首先，中國特色ODF不附加任何政治條件。中國政府明確規(guī)定，對外援助和各項(xiàng)貸款除了對于“一個(gè)中國”原則的堅(jiān)持以外，不附加任何政治條件。

這是由中國特色ODF的性質(zhì)決定的：

中國特色ODF既然是南方國家之間的平等合作，那么自然不會就此類事宜干涉別國內(nèi)政。但是，不附加任何政治條件不等于“不附加任何條件”，為了保證發(fā)展金融資金的安全和用于發(fā)展目的，每一項(xiàng)中國對外發(fā)展資金都帶有項(xiàng)目用途和還款時(shí)限等正常的管理要求。

其次，ODF資金優(yōu)惠方式更為靈活。ODA認(rèn)為只有達(dá)到25%贈予成分的貸款才可以被認(rèn)定為雙邊ODA援助，而只有達(dá)到35%的贈予成分才可以被認(rèn)定為是多邊ODA援助。

從中國的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，發(fā)展資金的優(yōu)惠程度并不能夠保證資金的發(fā)展效果，純粹逐利性質(zhì)的外國投資反而會帶來最具活力的經(jīng)濟(jì)增長。

因此，中國特色ODF對于資金的優(yōu)惠度沒有具體的要求，而是堅(jiān)持在綜合了貸款利息、財(cái)政貼息、還款期、免息期和其他費(fèi)用的基礎(chǔ)上，貸款類資金仍然可以自我維系，即可以被認(rèn)定為具備優(yōu)惠性。

在某些情況下，甚至主動放棄資方提供中國特色ODF的盈利可能，而只保證資金的安全性即可，以此來保持不發(fā)達(dá)國家能夠獲得中國的資金支持。

最后，ODF并不是單純追求高優(yōu)惠程度，而是要求在綜合考慮免息期、還款期、貼現(xiàn)率和經(jīng)濟(jì)回報(bào)率（ERR）的基礎(chǔ)上，使得資金輸入國所付出的融資成本低于市場融資的成本。

中國特色ODF框架認(rèn)為不能僅僅從資金提供方或者使用方任何一方的單邊收益來衡量發(fā)展類資金的發(fā)展效果，而是要綜合考慮資金的輸出和輸入雙方收益，實(shí)現(xiàn)共同的發(fā)展和可持續(xù)性的資金流動。

中國特色ODF資金主要來自三個(gè)方面：

由政府預(yù)算提供的無償援助和無息貸款、中國進(jìn)出口銀行提供的中長期優(yōu)惠貸款，以及由各類新型發(fā)展合作基金提供的投資類開發(fā)金融資金。

其中，無償援助（贈予）主要支持中小型社會福利型項(xiàng)目，如打井飲水和醫(yī)院學(xué)校等；無息貸款主要支持經(jīng)濟(jì)較好的發(fā)展中國家建設(shè)社會公共設(shè)施和民生項(xiàng)目，期限一般為20年；優(yōu)惠貸款主要支持兼具社會和經(jīng)濟(jì)效益的中大型基礎(chǔ)設(shè)施，或者工業(yè)項(xiàng)目的建設(shè)，期限同樣一般是二十年。

而投資類開發(fā)金融一般對合作項(xiàng)目公司進(jìn)行股權(quán)投資，以此來提供啟動資金并分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，一般在項(xiàng)目可以自我維持之后抽離原始投資。對于大型基礎(chǔ)設(shè)施和工業(yè)項(xiàng)目的支持是中國對外援助的特色，也是西方ODA長期忽視的領(lǐng)域，這種“南南合作”框架下的援助，將會成為“南北合作”的有益補(bǔ)充。

《中國的對外援助（白皮書）》2011和2014是中國對外援助最為基礎(chǔ)性的政府文件。尤其是2011版白皮書，自1964年周恩來宣布《對外經(jīng)濟(jì)和技術(shù)合作八項(xiàng)原則》（又稱“對外援助八項(xiàng)原則”）之后，第一次明確規(guī)定了中國在對外援助事務(wù)上的管理體制、基本政策、方式方法和資源來源，是一份綱領(lǐng)性的文件。

2011版白皮書提到，雖然中國和發(fā)展援助委員會在2009年起成立了學(xué)習(xí)小組，研究雙方在援助事務(wù)方面的合作可能，但是中國并沒有接受西方的ODA發(fā)展援助的概念，更加不可能接受ODA的匯報(bào)制度。

總體來說，中國認(rèn)為自己是發(fā)展中國家，因此其對外援助活動都是在“南南合作”框架下進(jìn)行的，與“南北合作”框架下ODA不可同日而語。中國對于援助與發(fā)展關(guān)系的看法也與西方不同，堅(jiān)持主要利用國內(nèi)資源和探索自己的道路來解決發(fā)展中的難題，而援助只能起輔助性的作用。

同時(shí)，中國坦率地承認(rèn)其對外援助追求的是共同發(fā)展而不是單向的利益輸送。由于中國強(qiáng)調(diào)援助關(guān)系雙方的平等性，因而在對外援助中不附加“一個(gè)中國”原則之外的任何政治條件。

白皮書中，中國提出了五條基本政策：堅(jiān)持幫助受援國提高自主發(fā)展能力；堅(jiān)持不附加任何政治條件；堅(jiān)持平等互利、共同發(fā)展；堅(jiān)持量力而行、盡力而為；堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)、改革創(chuàng)新。

《中國的對外援助（白皮書）》2014發(fā)布于李克強(qiáng)總理對非洲四國的訪問以及2014年5月5日的非盟演講兩個(gè)月之后，是關(guān)于中國對外援助現(xiàn)狀的最新官方解釋。2014年白皮書采取了更為國際化的闡述口吻，尤其是對于經(jīng)濟(jì)增長和社會福祉改善的發(fā)展角度高度關(guān)注。

雖然白皮書仍然沒有提供按照國別劃分的中國對外援助數(shù)據(jù)，但是它的發(fā)布也許說明了中國政府已經(jīng)形成了每三年公布其援助事宜相關(guān)信息的機(jī)制。

2014年白皮書當(dāng)中有幾點(diǎn)需要特別關(guān)注：

1，強(qiáng)調(diào)中國堅(jiān)持的“南南合作”是與“南北合作”，或者說ODA，不同的援助方式。

2，中國對于貿(mào)易援助，或者說工業(yè)援助的支持，依舊是中國援助的最大特色之一。中國認(rèn)為，通過發(fā)展工業(yè)能力來出口創(chuàng)匯才是發(fā)展中國家實(shí)現(xiàn)自力更生最為重要的方面。

3，基礎(chǔ)設(shè)施援助自2011年白皮書之后再次得到了強(qiáng)調(diào)，中國的相關(guān)援助也持續(xù)增加。

4，中國試圖通過提供援助在發(fā)展中國家之間建立起關(guān)于一系列重大國際問題的共識，比如說針對不公正的國際貿(mào)易規(guī)則和氣候變化問題等。

5，最不發(fā)達(dá)國家獲得的中國援助進(jìn)一步增加，尤其是非洲地區(qū)獲得的援助所占比例從2011年的45.7％提高到了51.8%，三年平均每年增加25.3億美金。

中國特色ODF“贈與”所占比例較小，大多數(shù)都是以貸款形式發(fā)放的，國家會為這些貸款提供補(bǔ)貼，以抹平按照協(xié)議商定利息貸款與銀行實(shí)際貸款成本之間的差額，這一差額就是這些貸款優(yōu)惠性質(zhì)的來源。

事實(shí)上，中國政府所列支的“對外援助”預(yù)算，只包括這一部分政府補(bǔ)貼，亦即政府真實(shí)的支出成本；而經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會成員國所匯報(bào)的ODA數(shù)據(jù)，都是包含貸款全部票面價(jià)值總額的。

中國特色ODF的優(yōu)惠性質(zhì)貸款項(xiàng)目主要包含兩種方式，“優(yōu)惠貸款”和“優(yōu)惠出口買方信貸”?！皟?yōu)惠貸款”以美元發(fā)放，一般符合ODA的優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)，使用財(cái)政部對外援助預(yù)算提供補(bǔ)貼，并由商務(wù)部對外援助司審批并監(jiān)管；“優(yōu)惠出口買方信貸”以人民幣發(fā)放，一般不符合ODA的優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)，使用商務(wù)部“對外經(jīng)濟(jì)合作專項(xiàng)基金”提供補(bǔ)貼，由商務(wù)部對外經(jīng)濟(jì)合作司審批并監(jiān)管。這兩種金融工具都由中國進(jìn)出口銀行專門負(fù)責(zé)發(fā)放，被稱作“兩優(yōu)貸款項(xiàng)目”。

以貸款為發(fā)放形式的中國特色ODF在非洲的主要投入領(lǐng)域是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這也是最為非洲國家歡迎的合作領(lǐng)域。世界銀行前任基建專家大衛(wèi)·道勒（David Dollar）指出：長期以來，傳統(tǒng)援助國一直認(rèn)為私人投資足以支持發(fā)展中國家的基礎(chǔ)設(shè)施需求，然而歷史已經(jīng)證明，除了電信行業(yè)以外，多數(shù)的基礎(chǔ)設(shè)施行并非如此。

而中國特色ODF進(jìn)入非洲，不僅給非洲國家提供了急需的基建資金，還帶來了質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的建筑、工程承包商來建設(shè)這些項(xiàng)目。一系列中非基建合作成功案例的出現(xiàn)，促使西方傳統(tǒng)援助國也重新開始提供基建援助和貸款，最為典型的就是美國2012年起實(shí)施的“電力非洲倡議”，開始大規(guī)模使用官方資金投入非洲電力生產(chǎn)設(shè)施的建設(shè)。

在發(fā)展合作實(shí)踐的過程當(dāng)中，中非雙方逐漸形成了在國內(nèi)被稱為“一攬子”，而在國外被稱為“資源換基建”的合作模式。在這種模式中，中方首先將與展開合作的非洲國家商定一段時(shí)間內(nèi)可以使用的發(fā)展資金上限。

然后由非洲合作伙伴國自行提出建議合作的項(xiàng)目清單，項(xiàng)目所需金額總和不得超過商定的資金上限。非方提出的項(xiàng)目清單送交中國之后，中國將結(jié)合項(xiàng)目的可行性、對合作方的發(fā)展促進(jìn)作用大小和是否能夠促進(jìn)互利共贏來選擇合適的項(xiàng)目。在中非雙方同意的前提下，簽署合作框架協(xié)議。這一合作框架包含了中國提出的資金限額和非方需要的項(xiàng)目清單，因而被稱為“一攬子”模式。

在合作框架簽訂之后，中非雙方還將會簽訂合作項(xiàng)目和貸款協(xié)議，中方將為非洲國家提供以其某種自然資源作為擔(dān)保的貸款，并且由中國政策性銀行設(shè)立合作雙方都可以監(jiān)管的平行賬戶。

由非洲國家進(jìn)行項(xiàng)目招投標(biāo)，自主選擇合適的中國企業(yè)作為項(xiàng)目承包方并提供一定比例的配套經(jīng)費(fèi)以便項(xiàng)目開工；在項(xiàng)目承建過程中，承包方按照工程安排和工程完工量向非洲合作方提供發(fā)票和開銷報(bào)告；開銷報(bào)告經(jīng)過項(xiàng)目合作方核準(zhǔn)之后，中國進(jìn)出口銀行的平行賬戶將按照開銷報(bào)告直接向中國承包商支付項(xiàng)目款。

而在還款過程中，非洲合作方將按照項(xiàng)目協(xié)議規(guī)定的價(jià)格（或者雙方議定以實(shí)時(shí)市場價(jià)格為準(zhǔn)），以一定數(shù)量的自然資源產(chǎn)品銷售收入打入平行賬戶中，以此來沖抵中方提供的貸款。

這種“一攬子”合作模式也因此而得名“資源換基建”模式。這種優(yōu)惠性質(zhì)貸款的利息一般低于國際市場同等條件下的融資利息，而中國政府將利用國家援助預(yù)算來為這一利息差提供補(bǔ)貼，以彌補(bǔ)中國進(jìn)出口銀行可能的損失和風(fēng)險(xiǎn)。下圖即為中非“一攬子”合作模式的資金流動示意圖：

“一攬子”讓非洲國家可以利用本國的自然資源，換取中國的優(yōu)惠貸款，同時(shí)推進(jìn)中國建工產(chǎn)業(yè)與非洲本地基建需求的結(jié)合，實(shí)現(xiàn)互利共贏、共同發(fā)展。

不過，因?yàn)檫@一合作模式往往要求非洲合作伙伴在主權(quán)擔(dān)保之外，還提供資源出口作為擔(dān)保，而被西方詬病為是中國在非洲攫取資源。但使用石油等大宗商品作為擔(dān)保，本來就是國際上對于主權(quán)評級較低的國家所使用的常見貸款條件。

而且，中國對于額外擔(dān)保的要求主要是為了資金安全，也接受石油和礦產(chǎn)之外的多種擔(dān)保形式。1984年，中國企業(yè)在與馬里皮革廠技術(shù)合作中，就接受了馬里牛皮出口作為貸款償付保證的形式。

除去石油作保以外，中國還在與加納的“一攬子”中接受了可可豆作為擔(dān)保；在和埃賽俄比亞的合作中接受芝麻作為擔(dān)保；在對坦桑尼亞的合作中接受腰果作為支付方式；在與塞拉利昂的合作中接受可可和咖啡豆作為支付方式，等等。

可見，中國接受擔(dān)保貨品的標(biāo)準(zhǔn)主要是價(jià)值和是否便于國際交易，而不是為了攫取自然資源。相反的，“一攬子”的“資源換基建”模式，因?yàn)椴]有一分錢轉(zhuǎn)入非洲政府賬戶，還可以防止常見于西方發(fā)展援助的公共資金貪沒與腐敗問題，讓非洲的資源和中國的資金都真正投入至經(jīng)濟(jì)和社會都可以切實(shí)受益的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中。

除去基礎(chǔ)設(shè)施以外，ODA另一個(gè)缺陷就是其忽視對非洲生產(chǎn)性領(lǐng)域的投資。改善基建的必要性經(jīng)過中非合作之后逐漸取得了國際共識，但是對于生產(chǎn)性領(lǐng)域的投入缺失在短時(shí)間內(nèi)很難得到改變。

其根本原因在于，傳統(tǒng)援助國的ODA作為國家政策，不可能支持任何可能損害自身利益的外國活動，而對于生產(chǎn)性領(lǐng)域的投資最終可能導(dǎo)致與援助國自身產(chǎn)品和服務(wù)的競爭。美國政府早在數(shù)十年前就提出了著名的“美國生產(chǎn)原則”（Principle of Made-in-America），即“（美國）所提供援助不得支持任何可能導(dǎo)致美國國內(nèi)就業(yè)崗位大量喪失，或者實(shí)質(zhì)性替代美國產(chǎn)品的項(xiàng)目?！?/span>

2008年世界金融危機(jī)發(fā)生之后，隨著發(fā)達(dá)國家內(nèi)部就業(yè)和失業(yè)問題的進(jìn)一步政治化，這一類禁令在可預(yù)見的未來很難得到豁免；而中國出于國內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需求，近年來對于低端制造業(yè)和富余產(chǎn)能的轉(zhuǎn)移一直保持支持態(tài)度，中國特色ODF也對這些活動加以支持。

與中國進(jìn)出口銀行為非洲基建領(lǐng)域提供的大量優(yōu)惠性質(zhì)貸款不同，國家開發(fā)銀行的經(jīng)營特色在于積極地為非洲生產(chǎn)性領(lǐng)域提供各種金融支持，通過官方資金的投入來引導(dǎo)中國企業(yè)投資非洲，尤其是非洲制造業(yè)和農(nóng)業(yè)，其代表性業(yè)務(wù)是：中非發(fā)展基金和“非洲中小企業(yè)特別貸款”。

中非發(fā)展基金成立于2007年，通過股權(quán)注資來為中非企業(yè)開業(yè)建廠和擴(kuò)展業(yè)務(wù)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，投資的最低標(biāo)準(zhǔn)為500萬美元，最高持股比例不超過50%，投資之后不介入項(xiàng)目的運(yùn)營管理。截至2016年9月，中非發(fā)展基金已累計(jì)對36個(gè)非洲國家87個(gè)項(xiàng)目決策投資超過35億美元，可帶動中國企業(yè)對非投資超過170億美元。這85個(gè)項(xiàng)目形成了四個(gè)主要的產(chǎn)業(yè)板塊：基礎(chǔ)設(shè)施、裝備制造、農(nóng)業(yè)民生、能源礦產(chǎn)。

基金所投資的項(xiàng)目可增加非洲當(dāng)?shù)爻隹诩s20億美元、稅收約10億美元，直接惠及100多萬當(dāng)?shù)毓蛦T、家庭和項(xiàng)目所在地社區(qū)民眾。除了為當(dāng)?shù)毓I(yè)化帶來貢獻(xiàn)以外，這些項(xiàng)目還產(chǎn)生了相當(dāng)可觀的社會效應(yīng)。

“中非中小企業(yè)貸款項(xiàng)目”則關(guān)注中小型企業(yè)，它通過非洲當(dāng)?shù)睾献縻y行發(fā)布二萬美元以上的單個(gè)項(xiàng)目轉(zhuǎn)貸貸款，或者一百萬美元以上的直接貸款，獲資項(xiàng)目多為非洲出口加工和農(nóng)業(yè)加工領(lǐng)域內(nèi)的初創(chuàng)中小企業(yè)。

以上這兩個(gè)中國特色ODF的支持項(xiàng)目，往往還和中非合作的另一項(xiàng)倡議——特別經(jīng)濟(jì)區(qū)相結(jié)合，利用中國官方資金引導(dǎo)合適的（制造業(yè)）企業(yè)投資非洲，在基礎(chǔ)設(shè)施和政務(wù)服務(wù)條件都較為優(yōu)越的開發(fā)區(qū)里設(shè)立工廠，其中最為典型和成功的案例就是埃塞俄比亞“華堅(jiān)鞋城”項(xiàng)目。

來自中國東莞的華堅(jiān)集團(tuán)是全球最大的女鞋生產(chǎn)商，主要進(jìn)行貼牌加工業(yè)務(wù)。2012年初，在中非發(fā)展基金的注資下（具體規(guī)模未見報(bào)道），該集團(tuán)投資600萬美元在埃塞首都亞的斯亞貝巴郊區(qū)的東方工業(yè)園內(nèi)建設(shè)“華堅(jiān)鞋城”，擁有兩條世界先進(jìn)的鞋類生產(chǎn)線。

截止2013年底，該工廠的當(dāng)?shù)毓蛡蚬と藬?shù)已經(jīng)從600人增加到了2500人，月工資約50美金（當(dāng)?shù)仄骄剑?，并提供充分的技術(shù)培訓(xùn)。華堅(jiān)埃塞分公司2012年已經(jīng)成為全國出口冠軍企業(yè)，占當(dāng)年埃塞皮制品（埃塞最主要出口產(chǎn)品）出口量的57%。埃塞政府預(yù)計(jì)“華堅(jiān)鞋城”數(shù)年內(nèi)將為當(dāng)?shù)貛?0億美元出口收入和數(shù)萬個(gè)就業(yè)機(jī)會。