來源：《東南亞研究》

作者：周方冶

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院亞太與全球戰(zhàn)略研究院副研究員。

近年來，東南亞國(guó)家接連發(fā)生政治事件。泰國(guó)前陸軍司令巴育政變奪權(quán)，軍人集團(tuán)重返權(quán)力核心；緬甸軍方大選落敗，昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的民盟上臺(tái)執(zhí)政；柬埔寨洪森政權(quán)以微弱優(yōu)勢(shì)勝選，險(xiǎn)些失去執(zhí)政地位；印尼平民政治家佐科九年“三級(jí)跳”，當(dāng)選總統(tǒng)；馬來西亞國(guó)民陣線的大選得票率40年來首次不足半數(shù)，巫統(tǒng)執(zhí)政地位面臨挑戰(zhàn)；菲律賓政壇黑馬杜特爾特高票當(dāng)選總統(tǒng)，強(qiáng)勢(shì)打破傳統(tǒng)家族集團(tuán)對(duì)國(guó)家權(quán)力的長(zhǎng)期壟斷。

盡管上述政治事件并不存在直接的相關(guān)性，但均為21世紀(jì)以來政治多元化的必然結(jié)果。對(duì)“一帶一路”在東南亞的推進(jìn)而言，這是機(jī)遇，也是挑戰(zhàn)。

政治多元化的權(quán)力結(jié)構(gòu)示意圖

機(jī)遇

從形成原因來看，東南亞相關(guān)國(guó)家的政治多元化，很大程度上根源于長(zhǎng)期被邊緣化的社會(huì)群體對(duì)既有發(fā)展模式缺乏公平性的強(qiáng)烈不滿。這就使得相關(guān)國(guó)家的政治多元化將會(huì)推動(dòng)發(fā)展模式變革，并有助于在發(fā)展理念上與“一帶一路”形成重要共識(shí)。

首先，東南亞相關(guān)國(guó)家的既有發(fā)展模式面臨結(jié)構(gòu)性瓶頸，難以有效彌合城鄉(xiāng)分化、地區(qū)分化與貧富分化的發(fā)展失衡。在1997年亞洲金融危機(jī)和2008年全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響下，東南亞各國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力的總體趨勢(shì)相當(dāng)明顯。對(duì)于正處在跨越式發(fā)展階段的相關(guān)國(guó)家而言，中高速甚至中低速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，都很難滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要，從而會(huì)在很大程度上激化社會(huì)矛盾。

其次，信息通訊技術(shù)的發(fā)展改善了邊緣群體的碎片化問題，不僅增強(qiáng)群體共識(shí)，還提高了群體的政治動(dòng)員與組織能力。東南亞各國(guó)中，泰國(guó)的他信、印尼的佐科、緬甸的昂山素季、菲律賓的杜特爾特、馬來西亞的安瓦爾以及柬埔寨的桑蘭西等，都在很大程度上是邊緣群體政治化的重要受益者。

再次，相關(guān)國(guó)家在政治多元化進(jìn)程中，亟需外部資源，否則將很難在存量改革條件下有效滿足邊緣群體的發(fā)展訴求。

對(duì)于東南亞相關(guān)國(guó)家核心圈層的各派權(quán)力集團(tuán)而言，關(guān)鍵問題并不在于是否應(yīng)當(dāng)滿足邊緣群體的發(fā)展訴求，而是如何在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩的存量改革條件下，解決邊緣群體發(fā)展的資源缺口。從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，到勞工技能培訓(xùn)，再到產(chǎn)業(yè)扶持開發(fā)，都需要持續(xù)地投入大量資源，但相關(guān)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增量部分并不足以支撐相應(yīng)需求。這就意味著，除非引入外部資源，否則相關(guān)國(guó)家就需要重新劃分既得利益以保證邊緣群體的發(fā)展需求。由于事關(guān)利益分配，因此任何權(quán)力集團(tuán)都不會(huì)輕易做出讓步，甚至引發(fā)難以妥協(xié)的社會(huì)分裂與政治沖突。泰國(guó)近十年來的政治動(dòng)蕩，很大程度上就是發(fā)展模式調(diào)整難以滿足各方訴求，從而陷入政治多元化的轉(zhuǎn)型困境。

最后，“一帶一路”契合了相關(guān)國(guó)家的增量改革訴求，有助于其在政治多元化進(jìn)程中與我國(guó)形成互利共贏的發(fā)展共識(shí)。

作為推動(dòng)亞歐非大陸沿線各國(guó)開放合作的宏大經(jīng)濟(jì)愿景，“一帶一路”將為東南亞相關(guān)國(guó)家提供解決存量改革難題的重要契機(jī)?！耙粠б宦贰辈粌H將為相關(guān)國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通提供資金、技術(shù)、 人才等全方位支持，推動(dòng)沿線地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且將為相關(guān)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供發(fā)展機(jī)遇，有助于推動(dòng)創(chuàng)造性產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，并在此基礎(chǔ)上形成更公平、合理、高效的區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工體系。近年來，泰國(guó)、印尼、馬來西亞、菲律賓等國(guó)相繼提出大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施特別是交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)規(guī)劃，并表達(dá)了與“一帶一路”進(jìn)行對(duì)接的積極立場(chǎng)。

東南亞各國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)情況（單位：%）繪圖：周方治

挑戰(zhàn)

相較于中長(zhǎng)期發(fā)展的有利態(tài)勢(shì)，東南亞相關(guān)國(guó)家的政治多元化進(jìn)程在短期內(nèi)存在明顯不確定性，很可能引發(fā)權(quán)力結(jié)構(gòu)層面的政治風(fēng)險(xiǎn)，從而對(duì)“一帶一路”及相關(guān)國(guó)家的對(duì)華合作形成不利影響。主要表現(xiàn)在以下方面：

第一，從穩(wěn)定性來看，核心圈層的政治主導(dǎo)權(quán)變動(dòng)，有可能影響相關(guān)國(guó)家對(duì)“一帶一路”的主流看法與官方立場(chǎng)，甚至有可能引起明顯的政策調(diào)整。在菲律賓，杜特爾特掌權(quán)后，中菲關(guān)系明顯改善，“一帶一路”更是在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面取得重要進(jìn)展。但是，面對(duì)傳統(tǒng)家族集團(tuán)的政治壓力，杜特爾特的政治前景并不明朗，如果發(fā)生意外就有可能引起局勢(shì)逆轉(zhuǎn)，甚至再次形成阿基諾三世執(zhí)政時(shí)的不利局面。

第二，從協(xié)調(diào)性來看，相關(guān)國(guó)家的各派力量在尚未劃定“權(quán)力—利益”邊界的情況下，將很難就對(duì)接“一帶一路”的體制機(jī)制改革做出妥協(xié)與讓步。

“一帶一路”的有序推進(jìn)要求各國(guó)對(duì)外開放，對(duì)內(nèi)改革。唯有切實(shí)推動(dòng)體制機(jī)制的創(chuàng)新與完善，方能滿足“五通”發(fā)展的需要。其中，僅就貿(mào)易暢通而言，亟待解決的問題就至少包括加強(qiáng)信息互換、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助的海關(guān)合作，以及檢驗(yàn)檢疫、認(rèn)證認(rèn)可、標(biāo)準(zhǔn)計(jì)量、統(tǒng)計(jì)信息等雙多邊合作。但是，任何事關(guān)體制機(jī)制的改革，都或多或少地需要面對(duì)既得利益分配體系的協(xié)調(diào)難題。

第三，從有效性來看，權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整的政治博弈，有可能引起相關(guān)國(guó)家執(zhí)行與監(jiān)管能力的下降，使其難以保證“一帶一路”的相關(guān)工作得到有效落實(shí)。東南亞相關(guān)國(guó)家在政府的執(zhí)行與監(jiān)管方面普遍存在嚴(yán)重問題，特別是新東盟國(guó)家緬甸與柬埔寨，不僅效率低下，而且腐敗嚴(yán)重，難以有效滿足“一帶一路”對(duì)開放條件下社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要。

對(duì)策

東南亞國(guó)家的政治多元化使“一帶一路”面臨機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存的復(fù)雜局面。我們有必要轉(zhuǎn)換工作思路，針對(duì)相關(guān)國(guó)家不同圈層的權(quán)力集團(tuán)與社會(huì)群體開展工作，以形成全方位多層次的民心相通格局。

其一，加強(qiáng)智庫建設(shè)，針對(duì)“一帶一路”發(fā)展規(guī)劃與項(xiàng)目合作的可行性，開展跨國(guó)聯(lián)合研究，改善相關(guān)國(guó)家核心權(quán)力集團(tuán)對(duì)“一帶一路”的看法與立場(chǎng)。

相關(guān)國(guó)家的核心權(quán)力集團(tuán)對(duì)“一帶一路”存在顧慮甚至偏見，將會(huì)成為最直接的潛在政治風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，有必要通過政治游說的方式，引導(dǎo)其改變看法與立場(chǎng)。但是，通過官方渠道進(jìn)行交流與溝通并不合時(shí)宜，因?yàn)樵谡味嘣M(jìn)程中，很容易引起其他權(quán)力集團(tuán)的質(zhì)疑與不滿，產(chǎn)生不必要麻煩。依托智庫開展游說工作，將是更為合理的解決路徑。一方面，智庫具有非官方性，相關(guān)研究也屬于學(xué)術(shù)建議，而不是官方承諾，有助于避免政治猜忌；另一方面，智庫研究在客觀性與準(zhǔn)確性方面更具有說服力，有利于提高游說工作效果。

其二，加強(qiáng)與相關(guān)國(guó)家知識(shí)精英的交流與溝通，增信釋疑，培養(yǎng)新生代知華人士與友華力量，提高相關(guān)國(guó)家在具體工作中對(duì)接“一帶一路”的執(zhí)行能力。要推動(dòng)“一帶一路”相關(guān)工作的有效落實(shí)，就必須在相關(guān)國(guó)家的人治環(huán)境下，爭(zhēng)取掌握體制機(jī)制裁量權(quán)的知識(shí)精英的支持，否則將很難克服執(zhí)行與監(jiān)管方面的現(xiàn)實(shí)瓶頸。

其三，加強(qiáng)媒體特別是新媒體的宣傳力度，提高相關(guān)國(guó)家民眾對(duì)“一帶一路”互利共贏理念的直觀感受，促使相關(guān)國(guó)家形成自下而上的對(duì)華合作訴求。