作者：潘曉娟
來(lái)源：PPP導(dǎo)向標(biāo)
時(shí)下，全球PPP熱潮涌動(dòng)，“一帶一路”倡議下的PPP項(xiàng)目也迎來(lái)了新一輪的熱潮。中國(guó)企業(yè)“走出去”進(jìn)行海外基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，也會(huì)遇到一些難題和挑戰(zhàn)。
“如果人們知道一個(gè)項(xiàng)目有什么風(fēng)險(xiǎn)，這根本不可怕，可怕的是不知道有什么風(fēng)險(xiǎn)?！鼻迦A大學(xué)PPP研究中心首席專(zhuān)家王守清教授日前接受中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者專(zhuān)訪(fǎng)時(shí)說(shuō)：“利益與風(fēng)險(xiǎn)常常是相伴而生的，國(guó)內(nèi)企業(yè)出海參與PPP項(xiàng)目還需要擦亮慧眼。PPP模式是一種新興模式，對(duì)很多人來(lái)說(shuō)有很多未知風(fēng)險(xiǎn)。
用學(xué)術(shù)的話(huà)來(lái)講，就是‘已知的未知不可怕，最可怕的是未知的未知’。只有把風(fēng)險(xiǎn)找出來(lái)，加以識(shí)別了，才能在前進(jìn)的路上走得更加穩(wěn)健。”
要有識(shí)別力，保證風(fēng)險(xiǎn)在可控中
在這位被國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界稱(chēng)為“PPP教父”的專(zhuān)家看來(lái)，在PPP項(xiàng)目中，風(fēng)險(xiǎn)管理最重要的是識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，然后再看這個(gè)項(xiàng)目相關(guān)的人誰(shuí)對(duì)項(xiàng)目有控制力。誰(shuí)有控制力，誰(shuí)就去承擔(dān)這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)，這是PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)非常重要的原則。因?yàn)槊總€(gè)人的利益不一樣，沒(méi)有這么一種公平的原則，談判是很艱難的。
王守清表示，風(fēng)險(xiǎn)其實(shí)也是一個(gè)籠統(tǒng)的概念，包括風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性和風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后的后果，而風(fēng)險(xiǎn)管理主要包括三個(gè)大階段：識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析、分析完之后采取相應(yīng)的對(duì)策，“要么不讓這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，要么發(fā)生以后讓它的后果不會(huì)擴(kuò)散，而且這個(gè)后果最好要在承受力之內(nèi)?！?/p>
王守清告訴中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者：“國(guó)際上的經(jīng)驗(yàn)證明，決定一個(gè)投資特別是PPP項(xiàng)目能不能成功，更重要的是國(guó)家層面和行業(yè)層面的風(fēng)險(xiǎn)。”因?yàn)檫@兩個(gè)層面的風(fēng)險(xiǎn)，主要是大家不熟悉，很難預(yù)測(cè)，更大的問(wèn)題是沒(méi)有人有完全控制力，包括政府也可能沒(méi)有控制力。
比如說(shuō)，在“一帶一路”中的工程企業(yè)，對(duì)建設(shè)階段是非常熟悉的，但是現(xiàn)在面臨著對(duì)運(yùn)營(yíng)階段沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)的麻煩。為什么央企工程公司做PPP重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)？因?yàn)樗麄儾欢玫臇|西就盡量不做，而民營(yíng)企業(yè)因?yàn)橘Y金和融資的約束，就更愿意做輕資產(chǎn)重運(yùn)營(yíng)的PPP項(xiàng)目。
“有的風(fēng)險(xiǎn)是可以買(mǎi)保險(xiǎn)的，但不是所有可以保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)都去買(mǎi)保險(xiǎn)，因?yàn)橛械娘L(fēng)險(xiǎn)如政治風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)很貴，而有的風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)有相應(yīng)的保險(xiǎn)可買(mǎi)?！北容^生澀的術(shù)語(yǔ)，也被王守清娓娓道來(lái)、幽默生動(dòng)地講解出來(lái)，“如果一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)大家都沒(méi)有控制力，那就應(yīng)該分擔(dān)，誰(shuí)有控制力誰(shuí)就去承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)、去控制相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。
這就能夠解釋為什么法規(guī)和政策變化的風(fēng)險(xiǎn)、發(fā)展中國(guó)家匯率變化的風(fēng)險(xiǎn)，必須由政府去承擔(dān)；像工期延誤、成本超支、運(yùn)營(yíng)產(chǎn)出不達(dá)要求的風(fēng)險(xiǎn)就必須由投資者承擔(dān)；而市場(chǎng)需求風(fēng)險(xiǎn)就要區(qū)別對(duì)待，如果銷(xiāo)售渠道如電網(wǎng)和水網(wǎng)是政府控制的，水廠、電廠PPP項(xiàng)目的市場(chǎng)需求風(fēng)險(xiǎn)就必須主要由政府承擔(dān)，由政府兜底最低市場(chǎng)需求量，簽訂或取或付（TakeorPay）即照付不議合同；像路橋隧道PPP項(xiàng)目，到底車(chē)流量有多少，這是誰(shuí)都沒(méi)法準(zhǔn)確預(yù)測(cè)的，所以這種項(xiàng)目的市場(chǎng)需求風(fēng)險(xiǎn)就應(yīng)該雙方分擔(dān)?！?/p>
王守清進(jìn)一步分析說(shuō)，因?yàn)楫吘沟胤秸私庖粋€(gè)地方需要多少基礎(chǔ)設(shè)施，所以政府要分擔(dān)多一點(diǎn)。但近年來(lái)國(guó)際多邊機(jī)構(gòu)如世行、亞行的態(tài)度也發(fā)生了一些變化，認(rèn)為這種市場(chǎng)需求風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該更多地由投資者承擔(dān)，因?yàn)橥顿Y者比政府更專(zhuān)業(yè)，更有能力慎重客觀地判斷將來(lái)的市場(chǎng)需求到底有多少，這樣就逼著投資者去好好做分析。
合同是風(fēng)險(xiǎn)管理的重要應(yīng)對(duì)措施
王守清告訴中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者：“在國(guó)際市場(chǎng)上，因?yàn)橐粋€(gè)PPP項(xiàng)目十幾二三十年的風(fēng)險(xiǎn)是誰(shuí)也沒(méi)法準(zhǔn)確預(yù)測(cè)的，所以合同最好是保證任何一方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)有一個(gè)上限，這就是承受力概念。超過(guò)這個(gè)上限就啟動(dòng)重新談判，更多的是實(shí)施調(diào)節(jié)機(jī)制，有時(shí)候也包括調(diào)價(jià)機(jī)制等?！?/p>
在發(fā)展中國(guó)家，一般是由對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的那方承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，因此投資者組成的項(xiàng)目公司主要承擔(dān)項(xiàng)目的融資、建設(shè)、采購(gòu)、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)的風(fēng)險(xiǎn)；發(fā)展中國(guó)家政府主要承擔(dān)土地獲取、法律變更和外匯的風(fēng)險(xiǎn)。但是投資者承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)并不是他一個(gè)人背，而是通過(guò)合同、保函、保險(xiǎn)再把風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給分包商、供貨商、運(yùn)營(yíng)商和保險(xiǎn)公司等。
要特別注意的是，不同國(guó)家和地區(qū)的同一類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)可能不同，如發(fā)達(dá)國(guó)家中由于外匯是自由兌換的，故政府一般不承擔(dān)外匯風(fēng)險(xiǎn)；而發(fā)展中國(guó)家因?yàn)閰R率是政府控制的，故一般由政府承擔(dān)?？傊?，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不能簡(jiǎn)單照搬。
“要應(yīng)對(duì)這些政治風(fēng)險(xiǎn)，最主要的是轉(zhuǎn)變觀念，首先搞清楚有哪些政治風(fēng)險(xiǎn)，把未知的未知變成已知的未知。”王守清提醒說(shuō)，千萬(wàn)不要把在國(guó)內(nèi)PPP的做法簡(jiǎn)單帶到國(guó)外去做“一帶一路”P(pán)PP項(xiàng)目。很多時(shí)候，企業(yè)到國(guó)外去就會(huì)發(fā)現(xiàn)和國(guó)內(nèi)不一樣的情形，故需要重點(diǎn)去了解當(dāng)?shù)氐恼紊鷳B(tài)和趨勢(shì)。
有了這個(gè)觀念的變化，具體做項(xiàng)目的人一定要盡職調(diào)查，建立風(fēng)險(xiǎn)考察體系，充分把風(fēng)險(xiǎn)都找出來(lái)。與此同時(shí)，還要跟NGO、公眾和政府多做溝通，全面了解當(dāng)?shù)厍闆r。
王守清分析認(rèn)為，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，我國(guó)企業(yè)“走出去”應(yīng)該遵守國(guó)際慣例和市場(chǎng)規(guī)則。國(guó)際慣例之所以成為國(guó)際慣例，是因?yàn)樵趲资陙?lái)已經(jīng)形成了一套做法。企業(yè)“走出去”過(guò)程中不要過(guò)多地談中國(guó)特色的PPP，真正好的做法是經(jīng)得起各個(gè)國(guó)家的考驗(yàn)的，你可以有一些特殊性但是不能太過(guò)分。
“風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)主要還是靠合同結(jié)構(gòu)與合同條款來(lái)實(shí)現(xiàn)的。很多人錯(cuò)誤地簡(jiǎn)單認(rèn)為PPP就是企業(yè)和政府簽約，其實(shí)不完全是。PPP項(xiàng)目中，政府和投資者組成的項(xiàng)目公司簽約是一個(gè)主合同，但風(fēng)險(xiǎn)還靠項(xiàng)目公司與其他相關(guān)人的子合同分擔(dān)?！蓖跏厍灞硎?，談到政治風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)措施，很重要就是合同的問(wèn)題：第一，政府要為關(guān)鍵合同提供擔(dān)保。
這個(gè)擔(dān)保并不是說(shuō)政府替項(xiàng)目公司還本付息提供擔(dān)保，而更多的是提供一種支持。比如說(shuō)PPP電廠，政府負(fù)責(zé)供應(yīng)原材料，負(fù)責(zé)購(gòu)買(mǎi)一定數(shù)量企業(yè)生產(chǎn)出來(lái)的電，這也算是擔(dān)保。再比如，政府為參與PPP項(xiàng)目的國(guó)有企業(yè)如供應(yīng)商或購(gòu)買(mǎi)商提供擔(dān)保。這一點(diǎn)在廣西來(lái)賓B電廠的合同里面就有充分的體現(xiàn)，即廣西政府為負(fù)責(zé)提供燃煤燃油的國(guó)營(yíng)公司廣西建設(shè)燃料有限公司提供擔(dān)保，為負(fù)責(zé)購(gòu)電的廣西電力局提供擔(dān)保。這樣的做法就把所有中方政府及其國(guó)營(yíng)企業(yè)參與這個(gè)項(xiàng)目的法律責(zé)任都集中在廣西政府一家。廣西政府不違約，等于所有中方參與這個(gè)項(xiàng)目的人都不敢違約，所以來(lái)賓二期電廠的合同結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)是非常聰明和有效的。
采訪(fǎng)中，王守清教授再三提醒說(shuō)，企業(yè)要去一個(gè)地方投資PPP項(xiàng)目，最重要的還是選對(duì)國(guó)家。這個(gè)國(guó)家最好是跟我國(guó)共同加入了國(guó)際投資保護(hù)協(xié)定。如果不滿(mǎn)足這個(gè)條件，至少是我國(guó)政府和這個(gè)國(guó)家的政府有雙方合作框架。還有就是要考察該國(guó)的法規(guī)政策體系（含招投標(biāo)、設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)等）是否成熟和透明、是否有自由（或有保障）的外匯匯兌、是否有投資需求特別是對(duì)國(guó)際投資需求大、是否與中國(guó)合作密切、關(guān)系友好等。
