作者：趙超霖 潘曉娟 來源：開孟觀察

在中國推動PPP模式的本輪熱潮中，大規(guī)模的實踐催生出數(shù)萬億級別的PPP交易市場，同時各種問題也逐步顯現(xiàn)。當(dāng)中國企業(yè)走出國門，開始“一帶一路”PPP項目建設(shè)時應(yīng)當(dāng)注意什么，堅持什么？中國經(jīng)濟導(dǎo)報記者為此專訪了中國國際工程咨詢公司研究中心主任李開孟。

“一帶一路”建設(shè)：國企有優(yōu)勢 民企有機遇

李開孟表示，“一帶一路”倡議是中國政府最早提出的一個新時期國際合作倡議，現(xiàn)在已經(jīng)被各種國際組織、“一帶一路”沿線國家以及更大范圍的國家積極響應(yīng)和高度關(guān)注。事實上它已經(jīng)成為一項全球倡議。李開孟分析，在項目建設(shè)層面，“一帶一路”倡議涉及兩方面的核心內(nèi)容——基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作與產(chǎn)能合作。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，國企參與較多。在產(chǎn)能合作領(lǐng)域，民企有更多機會。

目前此局面與中國的發(fā)展階段相關(guān)。雖然從2015年起，我國已經(jīng)成為資本凈輸出國，對外投資超過了吸引外資，但與我國的GDP和全社會固定資產(chǎn)投資規(guī)模相比，我國的境外投資規(guī)模并不大。

商務(wù)部數(shù)據(jù)顯示，2016年，我國累計實現(xiàn)非金融類直接投資1.1億元人民幣(折合1701.1億美元）。而當(dāng)年我國的GDP是74.4萬億元人民幣(折合11萬億美元），全社會固定資產(chǎn)投資規(guī)模60.6萬億元人民幣（折合9萬億美元）。

“千億美元規(guī)模的對外投資與近十萬億美元規(guī)模的全國固定資產(chǎn)投資相比，比例還是很小的。雖然2016年我國首次躍升為全球第二大投資國，對外投資比吸引外資多36%，但中國的對外投資規(guī)模仍有很大增長空間?！崩铋_孟說道。

在此背景下，不難理解，在基礎(chǔ)設(shè)施合作方面，大型、有實力的國企是主要的參與者。一來民企相對實力較弱，參與大型基礎(chǔ)設(shè)施的投資能力欠佳，二來基礎(chǔ)設(shè)施投資往往與一定的國家戰(zhàn)略相關(guān)，中國政府與相關(guān)國家的政府之間簽署協(xié)議，推動企業(yè)實施市場化運作。因此國有企業(yè)自然而然更愿意履行政府的責(zé)任，甚至承擔(dān)經(jīng)濟外交的使命。

此外，在資金融通方面，中國進(jìn)出口銀行、國家開發(fā)銀行對境外的大量項目提供融資，通過政策性貸款等方式服務(wù)于中國的對外合作，包括落實政府間的合作倡議等。承擔(dān)這類政策性融資的具體項目，往往國有企業(yè)也占有優(yōu)勢。多種原因都使得國企在“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面占主導(dǎo)地位。

但是，在國際產(chǎn)能合作方面，民營企業(yè)發(fā)揮了越來越重要的作用。近年來，民營企業(yè)“走出去”開展國際產(chǎn)能和裝備制造合作，涌現(xiàn)出了一批成功企業(yè)，已經(jīng)成為開拓國際市場和推進(jìn)國際產(chǎn)能與裝備制造合作的主力軍。推進(jìn)國際產(chǎn)能和裝備制造合作是民營企業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要途徑。

“像吉利、聯(lián)想、海爾、阿里巴巴這些民企的境外并購活動就很活躍，民營企業(yè)參與境外投資方面，雖然現(xiàn)在總體規(guī)模還不是很大，但是它的勢頭我還是很看好的?！崩铋_孟向中國經(jīng)濟導(dǎo)報記者表示。

“一帶一路”PPP模式建設(shè)：摒棄所謂“中國特色”

在中國推動PPP模式的本輪熱潮中，大規(guī)模的實踐催生出數(shù)萬億級別的PPP交易市場。PPP項目的落地得到最大力度的鼓勵和推動，但“一刀切”地推廣PPP，也出現(xiàn)了變相融資、虛假PPP等問題，并沒有很好地實現(xiàn)政府減債、提高效率等目標(biāo)。中國的發(fā)展經(jīng)驗有哪些可以推廣到一帶一路PPP項目中？“中國特色”會否出現(xiàn)水土不服？

對此，李開孟認(rèn)為，“我們一定不能按照國內(nèi)推PPP的做法來做“一帶一路”PPP項目?！币驗橹袊凶约旱膰椋瑖薪?jīng)濟占主導(dǎo)地位，政府對于項目的參與度很大?！拔覀儑鴥?nèi)的PPP項目是在行政體制改革、政府職能轉(zhuǎn)變還沒有完全到位的情況下推廣的，就會有很多的‘中國特色’。

如果問中國在這幾年推動PPP的一些經(jīng)驗教訓(xùn)哪些可以在“一帶一路”建設(shè)中借鑒，我覺得更多的是一些教訓(xùn)，而不是經(jīng)驗。‘中國特色’不能成為國際上推動PPP項目實施應(yīng)借鑒遵循的慣例。因為我們這幾年大躍進(jìn)式、大規(guī)模地推廣應(yīng)用PPP模式，實際上積累了很多問題。

比如在國際上PPP是一個長期持續(xù)的合作伙伴關(guān)系，但我們國內(nèi)搞的PPP，大家過于關(guān)注短期利益，明股實債、政府兜底、賺一筆就走的心態(tài)并不少見，這都不利于PPP模式的健康發(fā)展。因此我們在推廣應(yīng)用“一帶一路”PPP項目時，應(yīng)多借鑒國際經(jīng)驗，少講中國特色。”

李開孟表示，他也一直在反思PPP模式到底應(yīng)該如何推廣應(yīng)用。國際上過去幾十年形成的PPP核心理念，利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、長期合作、伙伴關(guān)系等等，在中國的應(yīng)用實踐中并沒有被充分地吸收接納。

“這是由于我國當(dāng)前的投融資體制改革不深入、政府職能轉(zhuǎn)變不到位，大家對未來難以形成長期的有信心的預(yù)期，在這種情況下極易形成各種短期的、變相的操作方式。但是國際上認(rèn)為行之有效的PPP模式運作理念，是今后中國參與一帶一路PPP項目必須要堅守的原則。”

李開孟說道：“我們中國人吃苦耐勞，很多大型的基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)施工能力非常強。但PPP項目僅僅盯著施工利潤是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。應(yīng)把PPP理解為通過參與一帶一路沿線國家的制度磋商，優(yōu)化相關(guān)國家的法律制度環(huán)境，通過政府間的合作、談判達(dá)成政府間合作的制度框架體系，然后挖掘項目自身的經(jīng)濟價值，構(gòu)建一種基于市場化的商業(yè)模式?！?/p>

“一帶一路”PPP模式的制度設(shè)計：遵循國際規(guī)則

今年上半年，國家發(fā)展改革委組織篩選“一帶一路”PPP項目典型案例，共收到申報項目44個。什么才算具有示范意義的“一帶一路”PPP項目？李開孟認(rèn)為，首先，項目應(yīng)當(dāng)符合國際通行的規(guī)則，包括中國與相關(guān)國家簽署的雙邊和多邊經(jīng)濟社會合作框架協(xié)議，也包括世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、聯(lián)合國等相關(guān)國際機構(gòu)所制定的有關(guān)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)、公民參與、社會發(fā)展、綠色環(huán)保、低碳減排等國際規(guī)則。要符合以人為本、可持續(xù)發(fā)展的要求。

其次，在“一帶一路”PPP項目的運作過程中，應(yīng)充分考慮當(dāng)?shù)氐脑V求，包括當(dāng)?shù)厣鐣目山邮苄?、公民的參與，能夠與當(dāng)?shù)氐奈幕⑸鐣?、歷史、傳統(tǒng)等方面做到很好的協(xié)調(diào)。中國過去承擔(dān)國外的一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在對征地拆遷、生態(tài)環(huán)保等方面出現(xiàn)過一些問題，在這方面要盡量做到規(guī)范化運作，這樣才能起到示范作用。

說到“一帶一路”PPP項目的制度建設(shè)，李開孟認(rèn)為，不能期望于中國政府制定出“一帶一路”的PPP制度，然后讓這個制度適合于中國與沿線國家的合作項目。中國政府只能制定本國的政策制度，“走出去”需要遵循當(dāng)?shù)氐姆珊透鞣N國際慣例?！耙粠б宦贰盤PP制度的核心是要借鑒現(xiàn)有的國際規(guī)則和相關(guān)的制度體系，而不是另起爐灶，推倒重來，然后制定一個所謂的中國主導(dǎo)的“一帶一路”PPP制度。

世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、聯(lián)合國等相關(guān)國際機構(gòu)對基礎(chǔ)設(shè)施項目運作，包括PPP運作的規(guī)則都有長期的研究并形成了成熟的體系。中國政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)與這些國際機構(gòu)建立合作關(guān)系，接受已有的制度體系，并保證在“一帶一路”PPP項目中遵循這些規(guī)則。

李開孟分析這樣做的意義有多方面。首先可減少制度建設(shè)的成本，因為沒有必要推倒重來。其次，遵循國際規(guī)則，可以打消有些國家對于項目是否綠色、環(huán)保、可持續(xù)、維護(hù)公眾利益的顧忌，有效回?fù)簟爸袊{論”。

“一帶一路”PPP項目融資：不是政府援助

項目融資是指貸款人向特定的工程項目提供貸款協(xié)議融資，對于該項目所產(chǎn)生的現(xiàn)金流量享有償債請求權(quán)，并以該項目資產(chǎn)作為附屬擔(dān)保的融資類型。它是一種以項目的未來收益和資產(chǎn)作為償還貸款的資金來源和安全保障的融資方式，也一直是學(xué)界所推崇的PPP項目融資方式。但李開孟表示，國內(nèi)真正做到項目融資的PPP項目很少，大多數(shù)PPP項目仍然按照企業(yè)融資和政府融資的邏輯開展相關(guān)的融資活動。

“因為國內(nèi)PPP項目融資，要么是政府兜底，政府有各種承諾，要么看PPP項目的參與企業(yè)是否實力強、與銀行關(guān)系好，可以將資金融到。所以國內(nèi)參與PPP建設(shè)的主要是地方重點骨干國有企業(yè)以及中央企業(yè)，所操作的不是無追索或有限追索項目融資，因此出現(xiàn)了各種短期行為，如明股實債、政府兜底等等?！崩铋_孟解釋道。

而項目融資非常關(guān)注項目本身的質(zhì)量，只有這個項目是一個好項目，基于項目自身才能構(gòu)建可持續(xù)的現(xiàn)金流量?！耙粠б宦贰盤PP項目一定要樹立項目融資來倒逼PPP模式健康發(fā)展的理念，一定要選擇高質(zhì)量的項目。

如果還是政府融資、企業(yè)融資，就又會回到過去的情況，即國外合作伙伴希望中國政府、中國企業(yè)掏錢，而無視項目質(zhì)量和運營，甚至以國家戰(zhàn)略、國際業(yè)務(wù)等名義“綁架”政府，認(rèn)為要想實現(xiàn)國家戰(zhàn)略，中國政府必須給予相關(guān)企業(yè)優(yōu)惠政策和政策性貸款。

“一帶一路PPP的融資一定要遵循項目融資的理念，要保證這個項目本身有價值?！崩铋_孟再次重申。 “一個基礎(chǔ)設(shè)施項目一旦運作失敗了，它的損失就是幾十億美元，甚至上百億美元，代價非常大。融資方面一定要打破原來的慣性做法，我們推動一帶一路PPP項目建設(shè)落地，但它不是一個政府援助項目，不是政府無償資金的提供。一帶一路項目要堅持的是市場化運作，一帶一路的PPP合作必須遵循商業(yè)原則。在啟動前，要保證這個項目本身經(jīng)過嚴(yán)格的市場測試、商業(yè)模式的論證，確保其是可持續(xù)、高質(zhì)量的項目。以此，基于項目自身才能夠形成穩(wěn)定的現(xiàn)金流，這樣的融資才是健康的、可持續(xù)的?！?/p>