作者： 潘曉娟，來源：PPP導(dǎo)向標(biāo)
時下，全球PPP熱潮涌動，“一帶一路”倡議下的PPP項(xiàng)目也迎來了新一輪的熱潮。中國企業(yè)“走出去”進(jìn)行海外基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時，也會遇到一些難題和挑戰(zhàn)。
“如果人們知道一個項(xiàng)目有什么風(fēng)險，這根本不可怕，可怕的是不知道有什么風(fēng)險?！鼻迦A大學(xué)PPP研究中心首席專家王守清教授日前接受中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報記者專訪時說：“利益與風(fēng)險常常是相伴而生的，國內(nèi)企業(yè)出海參與PPP項(xiàng)目還需要擦亮慧眼。PPP模式是一種新興模式，對很多人來說有很多未知風(fēng)險。用學(xué)術(shù)的話來講，就是‘已知的未知不可怕，最可怕的是未知的未知’。只有把風(fēng)險找出來，加以識別了，才能在前進(jìn)的路上走得更加穩(wěn)健。”
要有識別力，保證風(fēng)險在可控中
在這位被國內(nèi)學(xué)術(shù)界稱為“PPP教父”的專家看來，在PPP項(xiàng)目中，風(fēng)險管理最重要的是識別風(fēng)險，然后再看這個項(xiàng)目相關(guān)的人誰對項(xiàng)目有控制力。誰有控制力，誰就去承擔(dān)這個風(fēng)險，這是PPP項(xiàng)目風(fēng)險分擔(dān)非常重要的原則。因?yàn)槊總€人的利益不一樣，沒有這么一種公平的原則，談判是很艱難的。
王守清表示，風(fēng)險其實(shí)也是一個籠統(tǒng)的概念，包括風(fēng)險發(fā)生的可能性和風(fēng)險發(fā)生后的后果，而風(fēng)險管理主要包括三個大階段：識別風(fēng)險、對風(fēng)險進(jìn)行分析、分析完之后采取相應(yīng)的對策，“要么不讓這個風(fēng)險發(fā)生，要么發(fā)生以后讓它的后果不會擴(kuò)散，而且這個后果最好要在承受力之內(nèi)?！?/p>
王守清告訴中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報記者：“國際上的經(jīng)驗(yàn)證明，決定一個投資特別是PPP項(xiàng)目能不能成功，更重要的是國家層面和行業(yè)層面的風(fēng)險?！币?yàn)檫@兩個層面的風(fēng)險，主要是大家不熟悉，很難預(yù)測，更大的問題是沒有人有完全控制力，包括政府也可能沒有控制力。比如說，在“一帶一路”中的工程企業(yè)，對建設(shè)階段是非常熟悉的，但是現(xiàn)在面臨著對運(yùn)營階段沒有經(jīng)驗(yàn)的麻煩。為什么央企工程公司做PPP重建設(shè)輕運(yùn)營？因?yàn)樗麄儾欢玫臇|西就盡量不做，而民營企業(yè)因?yàn)橘Y金和融資的約束，就更愿意做輕資產(chǎn)重運(yùn)營的PPP項(xiàng)目。
“有的風(fēng)險是可以買保險的，但不是所有可以保險的風(fēng)險都去買保險，因?yàn)橛械娘L(fēng)險如政治風(fēng)險的保險很貴，而有的風(fēng)險沒有相應(yīng)的保險可買?！北容^生澀的術(shù)語，也被王守清娓娓道來、幽默生動地講解出來，“如果一個風(fēng)險大家都沒有控制力，那就應(yīng)該分擔(dān)，誰有控制力誰就去承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險、去控制相應(yīng)的風(fēng)險。這就能夠解釋為什么法規(guī)和政策變化的風(fēng)險、發(fā)展中國家匯率變化的風(fēng)險，必須由政府去承擔(dān)；像工期延誤、成本超支、運(yùn)營產(chǎn)出不達(dá)要求的風(fēng)險就必須由投資者承擔(dān)；而市場需求風(fēng)險就要區(qū)別對待，如果銷售渠道如電網(wǎng)和水網(wǎng)是政府控制的，水廠、電廠PPP項(xiàng)目的市場需求風(fēng)險就必須主要由政府承擔(dān)，由政府兜底最低市場需求量，簽訂或取或付（TakeorPay）即照付不議合同；像路橋隧道PPP項(xiàng)目，到底車流量有多少，這是誰都沒法準(zhǔn)確預(yù)測的，所以這種項(xiàng)目的市場需求風(fēng)險就應(yīng)該雙方分擔(dān)?！?/p>
王守清進(jìn)一步分析說，因?yàn)楫吘沟胤秸私庖粋€地方需要多少基礎(chǔ)設(shè)施，所以政府要分擔(dān)多一點(diǎn)。但近年來國際多邊機(jī)構(gòu)如世行、亞行的態(tài)度也發(fā)生了一些變化，認(rèn)為這種市場需求風(fēng)險應(yīng)該更多地由投資者承擔(dān)，因?yàn)橥顿Y者比政府更專業(yè)，更有能力慎重客觀地判斷將來的市場需求到底有多少，這樣就逼著投資者去好好做分析。
合同是風(fēng)險管理的重要應(yīng)對措施
王守清告訴中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報記者：“在國際市場上，因?yàn)橐粋€PPP項(xiàng)目十幾二三十年的風(fēng)險是誰也沒法準(zhǔn)確預(yù)測的，所以合同最好是保證任何一方承擔(dān)的風(fēng)險有一個上限，這就是承受力概念。超過這個上限就啟動重新談判，更多的是實(shí)施調(diào)節(jié)機(jī)制，有時候也包括調(diào)價機(jī)制等?！?/p>
在發(fā)展中國家，一般是由對風(fēng)險最有控制力的那方承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險，因此投資者組成的項(xiàng)目公司主要承擔(dān)項(xiàng)目的融資、建設(shè)、采購、經(jīng)營和維護(hù)的風(fēng)險；發(fā)展中國家政府主要承擔(dān)土地獲取、法律變更和外匯的風(fēng)險。但是投資者承擔(dān)的風(fēng)險并不是他一個人背，而是通過合同、保函、保險再把風(fēng)險轉(zhuǎn)移給分包商、供貨商、運(yùn)營商和保險公司等。要特別注意的是，不同國家和地區(qū)的同一類風(fēng)險的承擔(dān)可能不同，如發(fā)達(dá)國家中由于外匯是自由兌換的，故政府一般不承擔(dān)外匯風(fēng)險；而發(fā)展中國家因?yàn)閰R率是政府控制的，故一般由政府承擔(dān)?？傊L(fēng)險分擔(dān)不能簡單照搬。
“要應(yīng)對這些政治風(fēng)險，最主要的是轉(zhuǎn)變觀念，首先搞清楚有哪些政治風(fēng)險，把未知的未知變成已知的未知?！蓖跏厍逄嵝颜f，千萬不要把在國內(nèi)PPP的做法簡單帶到國外去做“一帶一路”PPP項(xiàng)目。很多時候，企業(yè)到國外去就會發(fā)現(xiàn)和國內(nèi)不一樣的情形，故需要重點(diǎn)去了解當(dāng)?shù)氐恼紊鷳B(tài)和趨勢。有了這個觀念的變化，具體做項(xiàng)目的人一定要盡職調(diào)查，建立風(fēng)險考察體系，充分把風(fēng)險都找出來。與此同時，還要跟NGO、公眾和政府多做溝通，全面了解當(dāng)?shù)厍闆r。
王守清分析認(rèn)為，從長遠(yuǎn)來看，我國企業(yè)“走出去”應(yīng)該遵守國際慣例和市場規(guī)則。國際慣例之所以成為國際慣例，是因?yàn)樵趲资陙硪呀?jīng)形成了一套做法。企業(yè)“走出去”過程中不要過多地談中國特色的PPP，真正好的做法是經(jīng)得起各個國家的考驗(yàn)的，你可以有一些特殊性但是不能太過分。
“風(fēng)險分擔(dān)主要還是靠合同結(jié)構(gòu)與合同條款來實(shí)現(xiàn)的。很多人錯誤地簡單認(rèn)為PPP就是企業(yè)和政府簽約，其實(shí)不完全是。PPP項(xiàng)目中，政府和投資者組成的項(xiàng)目公司簽約是一個主合同，但風(fēng)險還靠項(xiàng)目公司與其他相關(guān)人的子合同分擔(dān)。”王守清表示，談到政治風(fēng)險的應(yīng)對措施，很重要就是合同的問題：第一，政府要為關(guān)鍵合同提供擔(dān)保。這個擔(dān)保并不是說政府替項(xiàng)目公司還本付息提供擔(dān)保，而更多的是提供一種支持。比如說PPP電廠，政府負(fù)責(zé)供應(yīng)原材料，負(fù)責(zé)購買一定數(shù)量企業(yè)生產(chǎn)出來的電，這也算是擔(dān)保。再比如，政府為參與PPP項(xiàng)目的國有企業(yè)如供應(yīng)商或購買商提供擔(dān)保。這一點(diǎn)在廣西來賓B電廠的合同里面就有充分的體現(xiàn)，即廣西政府為負(fù)責(zé)提供燃煤燃油的國營公司廣西建設(shè)燃料有限公司提供擔(dān)保，為負(fù)責(zé)購電的廣西電力局提供擔(dān)保。這樣的做法就把所有中方政府及其國營企業(yè)參與這個項(xiàng)目的法律責(zé)任都集中在廣西政府一家。廣西政府不違約，等于所有中方參與這個項(xiàng)目的人都不敢違約，所以來賓二期電廠的合同結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)是非常聰明和有效的。
采訪中，王守清教授再三提醒說，企業(yè)要去一個地方投資PPP項(xiàng)目，最重要的還是選對國家。這個國家最好是跟我國共同加入了國際投資保護(hù)協(xié)定。如果不滿足這個條件，至少是我國政府和這個國家的政府有雙方合作框架。還有就是要考察該國的法規(guī)政策體系（含招投標(biāo)、設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)等）是否成熟和透明、是否有自由（或有保障）的外匯匯兌、是否有投資需求特別是對國際投資需求大、是否與中國合作密切、關(guān)系友好等。
