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2017年下半年，境外投資新政進(jìn)入了密集發(fā)布期。8月4日，國家發(fā)展改革委、商務(wù)部、人民銀行等四部分聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步引導(dǎo)和規(guī)范境外投資方向的指導(dǎo)意見》，明確了鼓勵類、限制類和禁止類的境外投資類別。12月18日，國家發(fā)改委、商務(wù)部、中國人民銀行等五部門聯(lián)合發(fā)布了《民營企業(yè)境外投資經(jīng)營行為規(guī)范》，從經(jīng)營管理、合規(guī)誠信、社會責(zé)任、環(huán)境保護(hù)、風(fēng)險防控5個方面對民營企業(yè)進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范。12月26日，國家發(fā)改委發(fā)布了《企業(yè)境外投資管理辦法》，新辦法將于2018年3月1日起施行，屆時2014年頒布的《境外投資項目核準(zhǔn)和備案管理辦法》（9號令）同步廢止。
為何近期內(nèi)中國政府密集地發(fā)布了一系列境外投資新政策呢？
原因之一在于，自2016年以來大規(guī)模、不平衡的對外投資活動，在人民幣匯率疲弱、外匯儲備快速縮水的背景下，引起了有關(guān)政府部門的警惕。
事實上，在2016年之前，我國境外投資的監(jiān)管政策還仍然以放松管制為主。2000年之前我國主要處于引入資本階段，對外直接投資需要獲得審批，面臨諸多限制和障礙。2000年國家提出“走出去”戰(zhàn)略，從戰(zhàn)略高度鼓勵中國企業(yè)到海外直接投資，相應(yīng)的實施細(xì)則在2004年推出，對外直接投資由審批制轉(zhuǎn)為核準(zhǔn)制。隨后在2009年、2011年，主管部門進(jìn)一步放松了對企業(yè)境外直接投資的限制，逐步下放了審核權(quán)限、簡化了審核手續(xù)并且提高了審核效率。2014年，我國對外直接投資進(jìn)入“備案為主，核準(zhǔn)為輔”的時代。此后，對外直接投資核準(zhǔn)和備案程序進(jìn)一步規(guī)范、流程不斷簡化，效率不斷提高。2015年，中國進(jìn)一步簡化了對外直接投資的外匯管理政策，銀行可以直接審核辦理境外直接投資項下外匯登記。
然而，2016年成為轉(zhuǎn)折點(diǎn)。當(dāng)年，全球外商直接投資下降了2%，而中國對外直接投資卻整體同比增長了34.7%，非金融類對外直接投資更是增長了49.3%，并且債務(wù)工具投資是上年的4.6倍，創(chuàng)歷史極值。從行業(yè)上來看，部分行業(yè)對外直接投資異常強(qiáng)勁。例如，住宿和餐飲業(yè)對外直接投資同比增長了124.8%、文化、體育和娛樂業(yè)增長了121.4%、房地產(chǎn)業(yè)增長了95.8%。
如此大規(guī)模、不平衡的對外投資活動，尤其是在人民幣匯率疲弱、外匯儲備快速縮水的背景下，引起了我國政府的警惕。于是從2016年底開始，監(jiān)管部門就開始加強(qiáng)對境外投資的真實性審查，明確表示要密切關(guān)注在房地產(chǎn)、酒店、影城、娛樂業(yè)、體育俱樂部等領(lǐng)域出現(xiàn)的非理性海外投資行為。在一系列臨時性措施的推進(jìn)下，2017年1-11月，我國新增非金融類對外直接投資同比下降了33.5%， 11月當(dāng)月房地產(chǎn)業(yè)、體育和娛樂業(yè)對外投資沒有新增項目，非理性對外投資得到遏制。
一瓢瓢冷水澆冷了中國企業(yè)對外投資熱度，持續(xù)一年的臨時性措施也宣告結(jié)束。然而，對海外投資的監(jiān)管并未放松，階段性管控措施退出后，取而代之的是長期制度建設(shè)。2017年下半年發(fā)布的一系列新政正是對外投資制度建設(shè)的一個表現(xiàn)，接下來還會陸續(xù)發(fā)布《國有企業(yè)境外投資經(jīng)營行為規(guī)范》以及《境外投資條例》等。而制度建設(shè)的一個重要方向是按照鼓勵發(fā)展和負(fù)面清單的模式引導(dǎo)和規(guī)范企業(yè)的境外投資，那些不守法合規(guī)、沒有投資能力、不利于國內(nèi)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的投資項目將被列入禁區(qū)。
原因之二在于，在中國企業(yè)大規(guī)模ODI的浪潮下，有些企業(yè)的不當(dāng)操作損害了中國企業(yè)的形象、影響了國際收支與金融穩(wěn)定。
一系列境外投資新政的頒布并非否定中國企業(yè)走出去對于擴(kuò)大海外市場，獲得先進(jìn)技術(shù)，促進(jìn)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和發(fā)展發(fā)揮的重要作用。但部分中國企業(yè)在境外投資過程中出現(xiàn)了一些不規(guī)范行為，影響了“走出去”戰(zhàn)略的實施和中國作為一個負(fù)責(zé)任大國的形象。
第一，部分企業(yè)遵紀(jì)守法意識不強(qiáng)，社會責(zé)任意識淡薄，對我國企業(yè)和產(chǎn)品的聲譽(yù)以及國家形象造成不利影響。伴隨著我國企業(yè)“走出去”的除了中國資本和市場外，還有對當(dāng)?shù)厣鐣铜h(huán)境的影響力。有的企業(yè)只看重效益，安全生產(chǎn)意識缺失，對員工的安全保護(hù)不足。有的企業(yè)用金錢刺激鼓勵加班、提高勞動強(qiáng)度和延長工時，無視當(dāng)?shù)胤?，雇工不簽合同，隨意解雇勞動，造成勞資糾紛頻發(fā)。某些在海外經(jīng)營的中國企業(yè)依賴超常規(guī)的低價戰(zhàn)略，為了維持低價優(yōu)勢，不時以次充好或降低產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。還有一些中國企業(yè)對當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)重視不夠、不嚴(yán)格履行合同、不顧代價承攬境外項目、惡性競爭的現(xiàn)象時有發(fā)生。這些問題受到了當(dāng)?shù)厣鐣慕衣逗团u，對中國企業(yè)和產(chǎn)品的聲譽(yù)以及國家形象造成了不利影響。
第二，部分企業(yè)不按照相關(guān)規(guī)定履行備案或核準(zhǔn)手續(xù)，對我國國際收支平衡和匯率穩(wěn)定造成不利影響。大規(guī)模擴(kuò)大對外直接投資會從經(jīng)常賬戶的出口負(fù)向效應(yīng)和擴(kuò)大資本賬戶逆差兩方面對國際收支產(chǎn)生消極影響。在經(jīng)常賬戶方面，在出口替代效應(yīng)和進(jìn)口效應(yīng)的雙重作用下，會減少本國貿(mào)易順差，甚至出現(xiàn)逆差。在資本賬戶方面，隨著對外直接投資活動不斷擴(kuò)大，大量資本流向國外。與此同時，由于投資機(jī)制不夠完善，投資虧損居多，投資收益未能有效流回本國。此外，有的企業(yè)以虛假境外投資非法獲取外匯、轉(zhuǎn)移資產(chǎn)和進(jìn)行洗錢等活動，掩蓋在對外直接投資外衣下的資本外逃花樣百出。
第三，部分企業(yè)盲目決策、冒進(jìn)投資、舉借了高額債務(wù)，最終可能造成重大經(jīng)濟(jì)損失，并對國內(nèi)金融穩(wěn)定帶來不利影響。中國企業(yè)仍然是國際投資舞臺上的新來者，投資經(jīng)驗不足、獲取信息渠道不暢。從海外布局情況來看，大多數(shù)企業(yè)未在海外設(shè)立子公司、分公司，部分企業(yè)在海外的布點(diǎn)形式只是辦事處級別機(jī)構(gòu)，這種單一、稀少的海外布點(diǎn)限制了中國企業(yè)與東道國政府、企業(yè)、工會等建立長期、穩(wěn)定的合作關(guān)系。在這些種種不利條件下，有的企業(yè)仍然盲目決策、冒進(jìn)投資，造成嚴(yán)重?fù)p失，影響了企業(yè)經(jīng)營穩(wěn)健性。同時，由于資金實力有限，許多企業(yè)主要依托大規(guī)模的借款來滿足海外投資資金需求。高額的債務(wù)資本使得企業(yè)面臨較大的資金壓力，容易觸發(fā)資金鏈斷裂，從而加劇我國的金融風(fēng)險。
誠然，大規(guī)模無序境外投資不利于維護(hù)國家利益，亟需加強(qiáng)規(guī)范和管理。但仍需注意的是如何平衡“企業(yè)主體”和“政府引導(dǎo)”，以及如何建立有罰有獎，獎罰分明的激勵相容制度。
（王碧珺、張明分別為中國社科院世經(jīng)政所國際投資室副研究員與研究員）
