在同“一帶一路”沿線國(guó)家的能源合作中，能源運(yùn)輸通道安全是一個(gè)非常關(guān)鍵的問(wèn)題。本文通過(guò)分析和梳理能源運(yùn)輸通道法律機(jī)制的現(xiàn)狀，檢討相關(guān)國(guó)際公約效力局限、協(xié)調(diào)機(jī)制不足、專門(mén)法律制度缺位等弊端，結(jié)合“一帶一路”愿景實(shí)現(xiàn)對(duì)能源運(yùn)輸通道法律機(jī)制的需求，提出了“21世紀(jì)海上絲綢之路”框架下能源運(yùn)輸通道安全保障法律機(jī)制完善路徑：制定“一帶一路”能源運(yùn)輸專門(mén)性公約，對(duì)能源運(yùn)輸起指導(dǎo)統(tǒng)領(lǐng)作用；完善沿線國(guó)家多邊合作協(xié)議，為能源運(yùn)輸提供可廣泛接受的合作模板；解決能源運(yùn)輸環(huán)保問(wèn)題，防止、控制對(duì)沿線國(guó)家的環(huán)境污染；構(gòu)建專門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)沿線國(guó)家能源通道管轄權(quán)；建立完善爭(zhēng)端預(yù)防和解決機(jī)制，通過(guò)政治、外交、法律途徑預(yù)防和解決爭(zhēng)議糾紛。
一、“一帶一路”能源安全合作的意義與要求
能源，是人類賴以生存的重要自然資源，各國(guó)之間巨大的資源稟賦差異，使得能源相關(guān)的國(guó)際博弈愈演愈烈，促進(jìn)了圍繞能源展開(kāi)的國(guó)際關(guān)系發(fā)展，也推動(dòng)了能源領(lǐng)域國(guó)際法的建立與完善。目前，能源問(wèn)題已經(jīng)上升為國(guó)計(jì)民生、國(guó)家安全、國(guó)際政治以及人類福祉的戰(zhàn)略高度，但中國(guó)油氣資源與礦產(chǎn)資源對(duì)外依存度持續(xù)偏高，中國(guó)油氣資源輸入長(zhǎng)期依賴海上能源通道，海運(yùn)線路單一，極大受制于“馬六甲”困局和中美關(guān)系影響。面對(duì)巨大的能源需求，我國(guó)提出共建“21世紀(jì)海上絲綢之路”的重大倡議，打造一個(gè)由海陸空交通運(yùn)輸、油氣管道、輸電線路、通信網(wǎng)絡(luò)組成的橫跨歐亞大陸的綜合性立體網(wǎng)絡(luò)，為能源國(guó)際合作提供了新的歷史機(jī)遇。中國(guó)既能與沿線的資源出口國(guó)、資源進(jìn)口國(guó)和能源途徑國(guó)開(kāi)展能源外交，建立良好能源關(guān)系，通過(guò)互聯(lián)互通增進(jìn)共同繁榮，又對(duì)于緩解中國(guó)能源危機(jī)、保障能源安全具有重要戰(zhàn)略意義。
“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”是中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平于2013年9月在哈薩克斯坦作重要演講時(shí)提出的，旨在促使歐亞各國(guó)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系更加緊密、相互合作更加深入、發(fā)展空間更加廣闊。2013年10月，習(xí)近平主席在印尼提出建設(shè)“21世紀(jì)海上絲綢之路”，“海上絲綢之路”與我國(guó)海上石油運(yùn)輸線很大程度上重疊在一起，保持與沿途國(guó)家良好經(jīng)貿(mào)合作關(guān)系對(duì)于保障我國(guó)海上能源運(yùn)輸安全意義重大。2015年3月28日，國(guó)家發(fā)展改革委、外交部、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布了《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》（以下簡(jiǎn)稱“《一帶一路愿景與行動(dòng)》”）。目前，已有100余個(gè)國(guó)家和國(guó)際組織同中國(guó)簽署了共建“一帶一路”合作協(xié)議，表達(dá)了沿線各國(guó)積極的合作愿望。
《一帶一路愿景與行動(dòng)》強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)根據(jù)“一帶一路”的走向，陸上依托國(guó)際大通道，共同打造國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作走廊；海上以重點(diǎn)港口為節(jié)點(diǎn)，共同建設(shè)通暢安全高效的運(yùn)輸大通道；努力加強(qiáng)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的完善程度，基本形成安全高效的陸海空通道網(wǎng)絡(luò)。并且提出了政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通的“五通”合作重點(diǎn)，將能源合作以及打造運(yùn)輸通道安全作為核心工作。
我國(guó)與“一帶一路”沿線國(guó)家開(kāi)展了大量能源領(lǐng)域的區(qū)域合作與雙邊合作，簽訂了一系列能源合作協(xié)議，涉及戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系、投資經(jīng)貿(mào)融資、能源管道運(yùn)輸、能源科技合作協(xié)定以及和平利用原子能合作。并且建立了以上海合作組織以及中亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作為主的區(qū)域能源合作法律制度。但能源通道安全保障機(jī)制作為其中重要構(gòu)成部分并不完善，在當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)背景下，成為合作法律機(jī)制構(gòu)建的重點(diǎn)領(lǐng)域。
二、當(dāng)前能源運(yùn)輸通道法律機(jī)制的現(xiàn)狀及其問(wèn)題
（一）能源運(yùn)輸通道問(wèn)題分類
1. 通道基礎(chǔ)薄弱
從總量看，世界能源資源豐富，煤炭、石油、天然氣均具有豐富儲(chǔ)量，截至2004年，世界煤炭、石油、天然氣探明可采儲(chǔ)量分別為9090億噸、1621億噸、158.1萬(wàn)億立方米。面對(duì)巨大的能源需求，在“一帶一路”倡議下能源運(yùn)輸通道構(gòu)建已經(jīng)取得很大進(jìn)展，2017年全年我國(guó)新建成油氣管道總里程約7159千米，較上年新建成里程數(shù)增加632千米，并且新建成管道以續(xù)建工程和天然氣管道為主，但當(dāng)前“一帶一路”沿線國(guó)家油氣管網(wǎng)總體建設(shè)仍呈現(xiàn)基礎(chǔ)薄弱、區(qū)域化、碎片化的態(tài)勢(shì)，區(qū)域管網(wǎng)互聯(lián)互通仍然任重道遠(yuǎn)。
據(jù)測(cè)算，“一帶一路”沿線國(guó)家在2030年前，需要投入1億美元用于28.8億噸石油和2.9萬(wàn)億立方米天然氣的生產(chǎn)，還需要投入1000億美元新建近2萬(wàn)千米長(zhǎng)的油氣管道。陸上跨國(guó)油氣管道主要集中在俄羅斯和中亞地區(qū)，需要進(jìn)一步擴(kuò)大運(yùn)力，蒙古、阿富汗、巴基斯坦存在建設(shè)油氣通道需求，東盟與東北亞等消費(fèi)國(guó)也需盡快聯(lián)通。海上運(yùn)輸通道地跨亞非歐三大陸，意在打通南中國(guó)海、印度洋、地中海，連接中國(guó)－東盟自由貿(mào)易區(qū)、大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、中緬孟印經(jīng)濟(jì)走廊以及歐洲聯(lián)盟等經(jīng)濟(jì)區(qū)，打造范圍更廣的區(qū)域一體化合作經(jīng)濟(jì)帶。然而沿途國(guó)家推進(jìn)互聯(lián)互通基礎(chǔ)條件普遍較弱，存在基礎(chǔ)建設(shè)能力偏低、融資渠道單一、運(yùn)輸物流能力偏低等問(wèn)題。
2. 美日戰(zhàn)略遏制
美國(guó)在國(guó)際能源體系中長(zhǎng)期占據(jù)主導(dǎo)地位，依靠政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、貨幣等各方面優(yōu)勢(shì)，在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)主導(dǎo)和控制著國(guó)際石油體系，通過(guò)國(guó)際能源機(jī)構(gòu)控制沙特阿拉伯等主要產(chǎn)油國(guó)。并且，美國(guó)一直在尋求“海上控制”，除了維護(hù)美軍航道安全外，也是封鎖其他國(guó)家海上船舶運(yùn)輸?shù)闹匾緩?，其竭力控制的水道中包括我?guó)近海周邊的海峽通道，涉及我國(guó)資源密切相關(guān)通道。以馬六甲海峽為例，地處印度洋和太平洋之間，對(duì)我國(guó)具有重要戰(zhàn)略地位。一旦海運(yùn)通道被切斷，將對(duì)我國(guó)影響重大。美方一直強(qiáng)調(diào)，海上絲綢之路建設(shè)是中國(guó)對(duì)南海問(wèn)題及與日本、菲律賓、越南等國(guó)海上爭(zhēng)端的回應(yīng)，也是應(yīng)對(duì)美國(guó)主導(dǎo)下TPP的替代方案。
另一方面，日本作為中國(guó)鄰國(guó)，資源稀缺，不得不依靠能源進(jìn)口滿足國(guó)內(nèi)需求，其能源戰(zhàn)略將對(duì)我國(guó)能源安全產(chǎn)生影響。在日本2006年發(fā)布的《新國(guó)家能源戰(zhàn)略》中，日本選取了包括中國(guó)在內(nèi)的五個(gè)國(guó)家作為亞洲能源項(xiàng)目合作重點(diǎn)國(guó)家，但一直以來(lái)在能源博弈狀態(tài)下摩擦難以避免。其中，除了嚴(yán)重侵犯我國(guó)主權(quán)進(jìn)行領(lǐng)土之爭(zhēng)外，也涉及能源通道的爭(zhēng)奪。2002年中俄簽署《中俄聯(lián)合聲明》，就鋪設(shè)中俄輸油管道達(dá)成一致之時(shí)，日本向俄羅斯提出修建另一條線路安納線，以降低日本石油進(jìn)口成本。這一石油管道之爭(zhēng)可謂是中日能源博弈的縮影。
3. 沿線國(guó)家政局不穩(wěn)
政治風(fēng)險(xiǎn)是目前“一帶一路”建設(shè)中最大的風(fēng)險(xiǎn)類型之一，常表現(xiàn)為傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全交織，包括革命、政變、內(nèi)戰(zhàn)、恐怖主義、國(guó)有化征收或征用等。海上絲綢之路所涉國(guó)家數(shù)量眾多，其中多為自然資源豐富的發(fā)展中國(guó)家，這些資源豐富的國(guó)家依靠得天獨(dú)厚的自然稟賦，導(dǎo)致其缺乏經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原生動(dòng)力，沒(méi)有形成多元化經(jīng)濟(jì)體系，地緣政治緊張，社會(huì)沖突激烈，有資金和發(fā)展需求。瑏瑢國(guó)家體制各異，政局動(dòng)蕩不穩(wěn)，政策變動(dòng)性大。一些國(guó)家戰(zhàn)亂沖突不斷，甚至存在反政府武裝、各種地方政治勢(shì)力紛爭(zhēng)、恐怖主義盛行，泰國(guó)、緬甸、柬埔寨及東盟最大國(guó)家印度尼西亞都發(fā)生過(guò)朝野震蕩惡斗，越南、老撾等社會(huì)主義國(guó)家面臨政治改革，中東地區(qū)民族、宗教派別沖突持久，伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)頻發(fā)，這些矛盾沖突無(wú)法為海上絲綢之路提供和平穩(wěn)定環(huán)境，甚至拖延、損害整個(gè)能源通道的建設(shè)。
4. 海盜與恐怖組織猖獗
進(jìn)口石油海上運(yùn)輸占比很大，海上通道日益成為海盜和恐怖活動(dòng)的目標(biāo)。在我國(guó)進(jìn)口石油的航線上，包括馬六甲海峽、新加坡海峽、印度尼西亞海峽，分布著海盜最猖獗地區(qū)，海盜對(duì)我國(guó)的威脅切實(shí)存在。盡管近年國(guó)際海事局連同東南亞相關(guān)國(guó)家進(jìn)行海盜打擊，至今仍然受到海盜暴力威脅。根據(jù)《2017年全球海盜活動(dòng)報(bào)告》，僅2017年，全球共有136艘船被海盜登船，其中22艘被攻擊，16艘被槍擊，有6艘被劫持。2017年亞洲水域發(fā)生了101起海盜襲擊和海上武裝搶劫事件。
不僅是海盜與反海盜的問(wèn)題，有組織、有預(yù)謀的恐怖襲擊成為海上能源通道安全的重要威脅?？植澜M織通過(guò)對(duì)跨國(guó)能源通道進(jìn)行襲擊，造成經(jīng)濟(jì)損失和人員傷亡以實(shí)現(xiàn)政治訴求。盤(pán)踞在馬來(lái)西亞的伊斯蘭祈禱團(tuán)、菲律賓的阿布沙耶夫武裝以及印尼的自由亞齊運(yùn)動(dòng)等組織是長(zhǎng)期威脅東南亞海上通道安全的海上恐怖組織，亟待完善的能源通道相關(guān)法律保護(hù)運(yùn)輸安全。
（二）能源運(yùn)輸通道法律機(jī)制梳理與檢討
1. 能源運(yùn)輸通道法律梳理
目前，關(guān)于維護(hù)海上能源運(yùn)輸通道的法律制度尚未形成體系，也尚沒(méi)有形成專門(mén)針對(duì)運(yùn)輸通道的國(guó)際性公約，國(guó)家實(shí)踐比較有限，不過(guò)國(guó)際社會(huì)現(xiàn)有法律框架中有涉及能源通道的全球性、區(qū)域性和雙邊合作。
（1）聯(lián)合國(guó)主導(dǎo)的國(guó)際公約及普遍原則
聯(lián)合國(guó)作為全球最具影響力的國(guó)際組織，為國(guó)際法的編纂與發(fā)展做出突出貢獻(xiàn)。形成的公約、條約及規(guī)則著重推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)和平安全，各國(guó)依托聯(lián)合國(guó)為平臺(tái)在維護(hù)海上運(yùn)輸通道問(wèn)題上的合作包括：
a. 最早在1919年巴黎和會(huì)上通過(guò)的《國(guó)際聯(lián)盟盟約》中第23條約定，受制于并根據(jù)已有或此后達(dá)成的國(guó)際公約，聯(lián)盟成員均應(yīng)確保通訊自由、過(guò)境自由和公平貿(mào)易。
b. 1921年國(guó)際聯(lián)盟在巴塞羅那通過(guò)的《過(guò)境自由公約與規(guī)范》是第一個(gè)維護(hù)通行和過(guò)境自由的條約，對(duì)過(guò)境運(yùn)輸做出定義，并規(guī)定了“非歧視原則”，締約國(guó)有義務(wù)為經(jīng)鐵路或水路自由過(guò)境提供便利，不區(qū)別對(duì)待不同國(guó)籍、船旗、產(chǎn)地、出發(fā)地、進(jìn)口地等因素的過(guò)境，確立平等征稅政策，不征收任何特殊稅款。
c. 1958年《日內(nèi)瓦海洋法公約》規(guī)定了沿海國(guó)除了為探測(cè)大陸架及開(kāi)發(fā)其天然資源有權(quán)采取合理措施外，不得阻礙其他國(guó)家在大陸架上敷設(shè)或維持管道。同年制定的《日內(nèi)瓦大陸架公約》也規(guī)定了各國(guó)在大陸架上鋪設(shè)管道的權(quán)利。
d. 1965年于紐約簽訂的《內(nèi)陸國(guó)過(guò)境貿(mào)易公約》對(duì)內(nèi)陸國(guó)過(guò)境自由制度作了具體規(guī)定：承認(rèn)內(nèi)陸國(guó)家自由通達(dá)海洋之權(quán)利，過(guò)境國(guó)應(yīng)對(duì)過(guò)境運(yùn)輸及運(yùn)輸工具給以過(guò)境自由、稅務(wù)便利與程序便利，其中，經(jīng)過(guò)締約國(guó)協(xié)商一致，運(yùn)輸工具可包括能源管路與煤氣管線。
e. 1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》在第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議上通過(guò)，是迄今對(duì)國(guó)際海洋法制度最全面的總結(jié)，中國(guó)也是其簽署國(guó)，對(duì)中國(guó)海上能源運(yùn)輸具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。該條約規(guī)定所有國(guó)家有權(quán)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架、公海鋪設(shè)電纜和管道的權(quán)利，并且規(guī)定了破壞或損害海底管道、因管道造成海洋污染的責(zé)任和賠償。并且定義和規(guī)制了海盜行為，在應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全問(wèn)題上做出了相關(guān)規(guī)定。
f. 1988年通過(guò)的《制止危及海上航行安全非法行為公約》是關(guān)于防止海上非法行為的國(guó)際公約，規(guī)定了犯罪行為、刑事管轄權(quán)、引渡條款等，體現(xiàn)了維護(hù)海上能源通道和平與安全的思想。
g. 1998年生效的《能源憲章條約》（“ECT”）是國(guó)際能源領(lǐng)域最具有影響力和法律約束力的多邊條約，囊括國(guó)際能源管道過(guò)境運(yùn)輸、能源效率和爭(zhēng)端解決等方面內(nèi)容，還設(shè)立了政府間國(guó)際組織－能源憲章會(huì)議，中國(guó)雖不是成員國(guó)，但已成為觀察國(guó)。ECT制定了過(guò)境運(yùn)輸基本原則：過(guò)境自由原則、非歧視原則和不妨礙原則，為能源原材料安全無(wú)阻礙運(yùn)輸建立法律框架，在ECT中第7條尤為體現(xiàn)。第7條規(guī)定了各締約國(guó)有義務(wù)采取非歧視措施，鼓勵(lì)能源運(yùn)輸設(shè)施現(xiàn)代化，對(duì)過(guò)境能源原料和產(chǎn)品享受國(guó)民待遇。同年，能源憲章秘書(shū)長(zhǎng)在八國(guó)集團(tuán)能源部長(zhǎng)會(huì)議上提出制定《能源憲章過(guò)境運(yùn)輸議定書(shū)》，在ECT基礎(chǔ)上做出了補(bǔ)充，為保障憲章實(shí)施作出細(xì)節(jié)化規(guī)定。除確定前述普遍原則外，還要求運(yùn)輸政策公開(kāi)透明，履行意外發(fā)生盡快通知的責(zé)任，同時(shí)確保各國(guó)同等待遇獲取能源通道，使得過(guò)境運(yùn)輸調(diào)控不僅應(yīng)用于管線和能源運(yùn)輸網(wǎng)，也包括海運(yùn)站等固定設(shè)施。
h. 另外，1969年《國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》、1969年《國(guó)際干預(yù)公海油污事故公約》、1971年《設(shè)立國(guó)際油污損害賠償基金公約》、2001年《國(guó)際燃油污染損害民事責(zé)任公約》約定了締約國(guó)領(lǐng)土或領(lǐng)海、公海的油污損害責(zé)任，采取必要措施防止、減輕海洋環(huán)境污染，設(shè)立了國(guó)際油污賠償基金，減輕賠償責(zé)任和所受損失。
i. 1979年12月通過(guò)的《反對(duì)劫持人質(zhì)國(guó)際公約》、1997年聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)的《制止恐怖主義爆炸的國(guó)際公約》、1999年通過(guò)的《制止向恐怖主義提供資助的國(guó)際公約》、2005年4月通過(guò)的《制止核恐怖主義行為國(guó)際公約》，都是我國(guó)已加入且已正式生效的打擊恐怖主義的法律措施，可以歸入到21世紀(jì)海上能源運(yùn)輸通道法律保障體系當(dāng)中。
（2）國(guó)際組織制定的國(guó)際條約
世界貿(mào)易組織（“WTO”）是當(dāng)代最重要的國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織，WTO負(fù)責(zé)世界經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易秩序，制定、管理和執(zhí)行著WTO多邊及多邊貿(mào)易條約，包括19４７年《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》、1994年《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》、《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》和《知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定》和關(guān)于爭(zhēng)端解決的諒解協(xié)定等，主要調(diào)整國(guó)際貿(mào)易關(guān)系，能源貿(mào)易作為其中的分類之一，可以適用相關(guān)協(xié)定規(guī)則。
GATT1949的設(shè)立意圖促進(jìn)國(guó)際貿(mào)易自由化，擴(kuò)大商品的生產(chǎn)與流通。規(guī)定了適用于貨物過(guò)境自由原則，收取合理費(fèi)用實(shí)施合理政策，不受到不必要的耽延或限制。GATT1994延續(xù)并承繼了這一規(guī)則。GATS中的包括最惠國(guó)待遇的一般義務(wù)、安全例外、磋商條款，以及USD項(xiàng)下設(shè)立的固定爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)，均是解決能源安全問(wèn)題上的有益途徑。
另一個(gè)與能源安全體系息息相關(guān)的國(guó)際組織為國(guó)際能源機(jī)構(gòu)（，目前已有共30個(gè)成員國(guó)。學(xué)界一直有我國(guó)是否應(yīng)當(dāng)加入IEA的探討。IEA基本文件《國(guó)際能源綱領(lǐng)協(xié)議》旨在確保石油供應(yīng)、緊急狀態(tài)下能源自給自足、建立綜合國(guó)際信息系統(tǒng)、保障能源運(yùn)輸，減少對(duì)進(jìn)口石油的依賴等。雖然沒(méi)有其他直接適用于能源通道的條款，但是對(duì)于能源通道制度建立非常具有借鑒意義。
1996年國(guó)際能源機(jī)構(gòu)還與中國(guó)政府簽署了《關(guān)于在能源領(lǐng)域里進(jìn)行合作的政策性諒解備忘錄》，涉及能源運(yùn)輸、能源安全、能源數(shù)據(jù)、能源市場(chǎng)、IEA 科技合作、清潔能源等。更有助于理解中國(guó)的能源體系，與中國(guó)一道推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展的能源經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)能源安全、科技發(fā)展、能源供應(yīng)以及環(huán)境保護(hù)等方面的持續(xù)合作。
在維護(hù)海上通道安全領(lǐng)域，一些專門(mén)性的全球國(guó)際組織如國(guó)際海事局、國(guó)際海事組織、國(guó)際勞工組織等為應(yīng)對(duì)海上通道所面臨的安全挑戰(zhàn)制定了一系列的國(guó)際條約。其中由國(guó)際海上組織相繼制定的條約包括：1988年《制止危及海上安全非法行為公約》、1988年《制止危及大陸架固定平臺(tái)安全非法行為議定書(shū)》、2005年《制止危及海上航行安全非法行為公約議定書(shū)》、2005年《制止危及大陸架固定平臺(tái)安全非法行為議定書(shū)的議定書(shū)》、1974年《國(guó)際海上人命安全公約》、2002年《＜1974年國(guó)際海上人命公約＞海上保安修正案》、2002年《國(guó)際船舶和港口設(shè)施保安規(guī)則》等；2003年由國(guó)際勞工組織制定的《海員身份證公約》也可歸入能源運(yùn)輸通道中預(yù)防和打擊海上恐怖主義的公約。這些全球性國(guó)際組織還積極構(gòu)建有關(guān)海上通道安全的專門(mén)機(jī)構(gòu)和信息分享協(xié)作機(jī)制。例如，1992年國(guó)際海事局成立了海盜事件報(bào)告中心，對(duì)世界主要航道的海盜頻繁區(qū)進(jìn)行24小時(shí)監(jiān)測(cè)。
（3）區(qū)域法律合作機(jī)制
“一帶一路”能源區(qū)域合作的法律機(jī)制，在應(yīng)對(duì)前文所述的能源通道安全威脅方面發(fā)揮了顯著作用。在海上絲綢之路途經(jīng)的亞太地區(qū)，由于區(qū)域內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)互動(dòng)緊密，經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐發(fā)展，已逐步形成了較為完善層次多樣的區(qū)域安全合作機(jī)制。
上海合作組織由中國(guó)與哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、俄羅斯、塔吉克斯坦、烏茲別克斯坦設(shè)立，力圖建立穩(wěn)定能源供求關(guān)系，確保能源安全。于2003年簽訂的《上海合作組織成員國(guó)多邊經(jīng)貿(mào)合作綱要》中指明，各國(guó)就利用和進(jìn)一步發(fā)展交通運(yùn)輸和通訊領(lǐng)域現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行合作。合作的優(yōu)先方向是能源及交通運(yùn)輸，提高現(xiàn)有能源生產(chǎn)能力和能源網(wǎng)絡(luò)的效益；在使用現(xiàn)有運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域開(kāi)展合作，并對(duì)成員國(guó)境內(nèi)運(yùn)輸和分撥服務(wù)市場(chǎng)所必需的運(yùn)輸體系進(jìn)行現(xiàn)代化改造；共同利用上海合作組織成員國(guó)的過(guò)境運(yùn)輸潛力。
上海合作組織中還簽訂了針對(duì)友好合作、推動(dòng)能源安全高效發(fā)展的條約，包括《上海合作組織成員國(guó)長(zhǎng)期睦鄰友好合作條約》、《上海合作組織成員國(guó)政府海關(guān)合作與互助協(xié)定》、《上海合作組織成員國(guó)海關(guān)對(duì)能源監(jiān)管信息交換協(xié)定書(shū)》、《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》、《上海合作組織保障國(guó)際信息安全行動(dòng)計(jì)劃》等，均為鞏固能源領(lǐng)域和平安全，反對(duì)恐怖主義極端主義，貿(mào)易投資便利化，提升過(guò)境運(yùn)輸潛力方面提供法律基礎(chǔ)。
東盟地方論壇（“ARF”）是亞太地區(qū)規(guī)模最大、影響最廣的官方多邊政治和安全對(duì)話與合作渠道。ARF常年在地區(qū)安全問(wèn)題上發(fā)揮著重要的作用，其作為聯(lián)系東南亞各成員國(guó)共同打擊威脅海上安全的各種不安全因素的重要論壇，為各成員國(guó)進(jìn)行安全保障交流提供了強(qiáng)有力的對(duì)話平臺(tái)，增加維護(hù)海上安全的各國(guó)力量。ARF通過(guò)的《加強(qiáng)犯罪分子跨境流動(dòng)管理合作聲明》、《加強(qiáng)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)合作聲明》、《關(guān)于近期恐怖襲擊的聲明》等文件，通過(guò)對(duì)各成員國(guó)認(rèn)定威脅海上安全的犯罪分子，打擊懲治威脅海上安全的犯罪行為。
亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（“亞投行”）是支持基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的亞洲多邊金融機(jī)構(gòu)，有助于為“一帶一路”倡議下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金支持。其宗旨在于：（一）通過(guò)在基礎(chǔ)設(shè)施及其他領(lǐng)域的投資，創(chuàng)造財(cái)富、促進(jìn)亞洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展并改善基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通；（二）推進(jìn)區(qū)域合作和伙伴關(guān)系，應(yīng)對(duì)發(fā)展挑戰(zhàn)。截至2017年底，已有84個(gè)成員。其設(shè)立對(duì)于深化“一帶一路”區(qū)域金融合作，提高投資能力，分散風(fēng)險(xiǎn)，平衡多國(guó)利益意義重大。在《亞投行協(xié)定》提供發(fā)展框架的基礎(chǔ)上，為“一帶一路”能源通道建設(shè)提供資金支持也是保障能源運(yùn)輸安全穩(wěn)定的重要一環(huán)。
（4）雙邊法律合作機(jī)制
雙邊能源合作協(xié)議同樣為絲綢之路能源通道提供重要法律依據(jù)。中國(guó)一直以來(lái)與“一帶一路”沿線國(guó)家展開(kāi)能源合作，政府間以及企業(yè)間均簽訂了長(zhǎng)期能源合作協(xié)議。政府間典型的有1997年中國(guó)與哈薩克斯坦政府之間簽訂的《關(guān)于在石油天然氣領(lǐng)域合作的協(xié)議》；2007年與烏茲別克斯坦政府簽訂《關(guān)于建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中烏天然氣管道的原則協(xié)議》；2014年與俄羅斯政府簽訂《中俄關(guān)于全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系新階段的聯(lián)合聲明》等合作協(xié)議，開(kāi)啟了能源合作法制化進(jìn)程，在能源通道建設(shè)和維護(hù)等方面彼此協(xié)助并相互制約。企業(yè)間簽訂的能源合作協(xié)議也是“一帶一路”能源合作的重要組成部分，例如2013年與俄羅斯天然氣工業(yè)股份公司簽訂的《俄羅斯通過(guò)東線管道向中國(guó)供應(yīng)天然氣的框架協(xié)議》等。企業(yè)間的協(xié)議加強(qiáng)了雙方在油氣等產(chǎn)品勘探、開(kāi)發(fā)、運(yùn)輸、貿(mào)易等領(lǐng)域合作，約定了油氣管道的建設(shè)、暢通、管理等多種事項(xiàng)。
在海上絲綢之路戰(zhàn)略推進(jìn)過(guò)程中，中國(guó)與海上絲綢之路沿線國(guó)家在援助海上設(shè)施建設(shè)、海上突發(fā)災(zāi)害救助、聯(lián)合巡邏等非敏感領(lǐng)域的海上安全事務(wù)方面進(jìn)行了一系列的雙邊合作，如2009年6月3日，在北京中國(guó)與馬來(lái)西亞正式簽署了《中國(guó)與馬來(lái)西亞海上合作諒解備忘錄》，其內(nèi)容主要涉及馬六甲海峽海運(yùn)海事、隧道航運(yùn)、安全救援、行業(yè)協(xié)會(huì)等方面。同時(shí)，中國(guó)與越南于2009年成立了北部灣聯(lián)合巡邏辦公室，迄今已在北部灣進(jìn)行多次聯(lián)合巡邏，亞太地區(qū)正在形成多層次、復(fù)合型的地區(qū)安全合作架構(gòu)，多種安全合作機(jī)制進(jìn)一步發(fā)展。
2. 能源運(yùn)輸通道法律機(jī)制檢討
能源產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，世界格局的不斷變化，使得現(xiàn)有的政策和法律難以滿足快速增長(zhǎng)的能源需求和持續(xù)變化的國(guó)內(nèi)外能源形勢(shì)變化。能源通道安全方面的現(xiàn)有法律制度體系存在固有缺陷。
（1）國(guó)際公約效力與功能的局限
聯(lián)合國(guó)主導(dǎo)的國(guó)際公約中缺乏針對(duì)能源通道運(yùn)輸?shù)膰?guó)際法律制度，不論對(duì)海上亦或陸地能源通道，均未形成專門(mén)的國(guó)際公約。盡管一些制止恐怖主義、打擊海盜、應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全問(wèn)題的法律可以間接實(shí)現(xiàn)保障能源運(yùn)輸通道安全的法律效果，但條約效力具有相對(duì)性，約束范圍限于成員國(guó)，不利于能源通道安全保障。另外，類似于能源運(yùn)輸過(guò)境自由、非歧視、不妨礙等原則和規(guī)則適用于一切自由通行，能源資源兼具特殊的經(jīng)濟(jì)屬性和政治屬性，上述國(guó)際公約缺乏能源針對(duì)性，無(wú)法全面反應(yīng)能源運(yùn)輸?shù)姆烧咝枰?，難以為跨國(guó)運(yùn)輸提供全面保護(hù)。
國(guó)際公約中多為任意法規(guī)則，國(guó)際法中大部分規(guī)范都不具有強(qiáng)制法特性，相關(guān)國(guó)家可以通過(guò)默式行為或締結(jié)條約等明式行為限制國(guó)際法規(guī)則的行使或者設(shè)置干預(yù)程序。雖然可以確保國(guó)家具有選擇性和靈活性，但另一層面，將有礙于各國(guó)對(duì)跨國(guó)能源運(yùn)輸公約的簽訂和實(shí)施。并且，如果一國(guó)未能有效履行條約，國(guó)際公約普遍缺少相應(yīng)違約責(zé)任。中國(guó)一貫堅(jiān)持條約優(yōu)先原則，但“一帶一路”沿線國(guó)家對(duì)于國(guó)際公約的認(rèn)可與實(shí)施程度仍有待商榷。一旦違反國(guó)際公約，很難適用強(qiáng)制性措施保障執(zhí)行，不能充分發(fā)揮國(guó)際法律制度的作用。
（2）能源運(yùn)輸通道合作缺乏較好的協(xié)調(diào)機(jī)制
全球?qū)用嫔?，?dāng)今國(guó)際社會(huì)還沒(méi)有普遍性國(guó)際能源組織，就“21世紀(jì)海上絲綢之路”而言，也尚無(wú)統(tǒng)一的能源合作機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)有可適用于“一帶一路”能源通道安全的法律體制散布于國(guó)際公約、普遍原則、國(guó)際條約以及合作協(xié)議中，能源合作的頂層制度設(shè)計(jì)尚不到位，制度呈零散碎片化狀態(tài)。如果沒(méi)有戰(zhàn)略規(guī)劃或協(xié)調(diào)手段，各部門(mén)信息不能互聯(lián)互通，難以應(yīng)對(duì)“21世紀(jì)海上絲綢之路”沿線國(guó)家之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大、宗教信仰各不相同、人文風(fēng)俗習(xí)慣迥異帶來(lái)的溝通、協(xié)調(diào)等諸多難題。更不利于發(fā)生危及海上航行安全行為時(shí)的刑事管轄權(quán)及強(qiáng)制性措施沖突。
同時(shí)，缺乏統(tǒng)一的安全制度容易導(dǎo)致切實(shí)有效的爭(zhēng)議解決機(jī)制的缺失。不同于其他類型的爭(zhēng)端解決，通道運(yùn)輸項(xiàng)目因過(guò)境國(guó)多易發(fā)戰(zhàn)略形勢(shì)變化，而“一帶一路”能源合作的安全暢通，依賴于各國(guó)實(shí)現(xiàn)能源互利互補(bǔ)的客觀需求，除仲裁、訴訟等傳統(tǒng)手段外，需要有效的溝通和協(xié)調(diào)的機(jī)制，避免因能源爭(zhēng)端影響沿線國(guó)家間的合作關(guān)系，平衡各方利益，化解爭(zhēng)議矛盾、推進(jìn)多方合作，實(shí)現(xiàn)互利共贏。建立行之有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，應(yīng)當(dāng)是“一帶一路”能源合作機(jī)制構(gòu)建的目標(biāo)。
（3）專門(mén)針對(duì)性制度的缺位
海上通道安全問(wèn)題不僅深受傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全因素影響，同時(shí)也應(yīng)將船舶標(biāo)準(zhǔn)、航道維護(hù)等技術(shù)因素納入其中。因此，推進(jìn)海上通道安全的國(guó)際合作，需要包括國(guó)際海事組織、國(guó)際航道測(cè)量組織等相關(guān)國(guó)際組織進(jìn)行合作以促進(jìn)海上通道安全統(tǒng)一國(guó)際條約的出臺(tái)。
縱觀國(guó)際法律制度，沒(méi)有一部專門(mén)針對(duì)海上能源運(yùn)輸通道安全的立法，這使得有關(guān)維護(hù)海上能源運(yùn)輸通道安全法律制度呈現(xiàn)碎片化、零散化狀態(tài)。一旦建立系統(tǒng)、完整的法律保障體系，在中國(guó)和沿線國(guó)家成立合作組織、簽訂能源通道合作協(xié)議時(shí)，可以有效規(guī)制合作或協(xié)議中存在的相互協(xié)調(diào)能力弱、對(duì)能源標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)輸安全、運(yùn)輸價(jià)格等法律事務(wù)不明確等問(wèn)題；更有利于打擊和制止能源通道的恐怖活動(dòng)，增強(qiáng)海上反恐力度，有效地維護(hù)海上能源運(yùn)輸生命線的安全。
從國(guó)內(nèi)法角度，我國(guó)走出去戰(zhàn)略下，面對(duì)能源中長(zhǎng)期發(fā)展要求，法律法規(guī)建設(shè)長(zhǎng)期滯后。中國(guó)能源法律體系自上世紀(jì)80年代末開(kāi)始建設(shè)，至今發(fā)展超過(guò)三十多年，但能源法律體系仍不夠健全。中國(guó)能源法律法規(guī)主要包含憲法、能源單行法律。但中國(guó)缺乏能源領(lǐng)域處于基礎(chǔ)地位的能源法，我國(guó)于2007年發(fā)布《中華人民共和國(guó)能源法（征求意見(jiàn)稿）》，何時(shí)能夠正式生效還未可知。從能源通道法律制度來(lái)看，我國(guó)于2010年制定了《中華人民共和國(guó)石油天然氣管道保護(hù)法》，旨在保護(hù)石油、天然氣管道和輸送安全，維護(hù)國(guó)家能源安全和公共安全，但該法只適用于中國(guó)境內(nèi)油氣管道的保護(hù)，對(duì)于規(guī)范跨國(guó)能源通道運(yùn)輸并不完善。
三、“21世紀(jì)海上絲綢之路”框架下能源運(yùn)輸通道法律機(jī)制需求
打造“21世紀(jì)海上絲綢之路”的重要前提是樹(shù)立命運(yùn)共同體，共建“一帶一路”的倡議，表明中國(guó)愿意在國(guó)際社會(huì)承擔(dān)更多的責(zé)任和義務(wù)。不論是在能源戰(zhàn)略還是其他方面，在追求自身利益的同時(shí)兼顧沿線國(guó)家利益，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展，最重要的是將合作理念轉(zhuǎn)化為具體政策。當(dāng)前能源運(yùn)輸通道法律機(jī)制面臨局限、挑戰(zhàn)和問(wèn)題，《一帶一路愿景與行動(dòng)》的實(shí)施需要改善現(xiàn)狀克服弊端。進(jìn)行21世紀(jì)沿線國(guó)家能源機(jī)制改革，首先應(yīng)當(dāng)厘清《一帶一路愿景與行動(dòng)》及其相關(guān)文件中對(duì)能源通道安全的法律機(jī)制需求。
（一）《一帶一路愿景與行動(dòng)》能源通道機(jī)制要求
《一帶一路愿景與行動(dòng)》要求“一帶一路”建設(shè)堅(jiān)持共商、共建、共享原則。共商即保障在“一帶一路”建設(shè)中充分尊重和保障沿線國(guó)家對(duì)能源合作事項(xiàng)的發(fā)言權(quán)，集思廣益，共同商討能源合作大計(jì)；共建即各自發(fā)揮所能，共同建設(shè)“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施及能源管線，促進(jìn)能源的互聯(lián)互通；共享即以各方利益為出發(fā)點(diǎn)，共同受益，打通各國(guó)資源通道，安全進(jìn)行能源合作，讓建設(shè)成果惠及沿線各國(guó)，打造利益共同體和命運(yùn)共同體，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略共贏。
《一帶一路愿景與行動(dòng)》的合作重點(diǎn)是發(fā)揮沿線國(guó)家的資源稟賦優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮合作潛力，擴(kuò)大合作空間，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)。具體而言，合作重點(diǎn)對(duì)于政策、設(shè)施、貿(mào)易、資金、民心的融通均提出要求，涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、文化全方位合作。
1. 政策溝通要求政府間加強(qiáng)合作，沿線國(guó)家對(duì)能源通道政策戰(zhàn)略進(jìn)行充分交流，協(xié)商解決合作中的問(wèn)題，為能源運(yùn)輸合作提供政策支持，保障能源通道有統(tǒng)一的法律與政策。
2. 設(shè)施聯(lián)通要求在尊重沿線國(guó)家主權(quán)基礎(chǔ)上，推進(jìn)國(guó)際骨干通道建設(shè)，逐步形成亞洲各區(qū)域以及亞歐非之間的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)國(guó)際運(yùn)輸便利化。
3. 貿(mào)易暢通要求消除投資貿(mào)易壁壘，構(gòu)建區(qū)域內(nèi)和各國(guó)良好營(yíng)商環(huán)境，保障貨物貿(mào)易暢通的前提是有效的能源運(yùn)輸通道，促進(jìn)能源貿(mào)易安全繁榮。
4. 另外，資金融通和民心相通要求亞洲貨幣體系、投融資體系和信用體系建設(shè)穩(wěn)定，并以文化交流、文化包容為民意基礎(chǔ)打造安全的能源運(yùn)輸和能源合作。
（二）《能源合作愿景與行動(dòng)》能源通道機(jī)制要求
國(guó)家發(fā)改委與國(guó)家能源局于2017年5月提出了《推動(dòng)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路能源合作愿景與行動(dòng)》（“《能源合作愿景與行動(dòng)》”），通過(guò)合作原則與合作重點(diǎn)兩方面對(duì)“一帶一路”能源合作提出發(fā)展方向。
1. 從能源運(yùn)輸合作原則角度
《能源合作愿景與行動(dòng)》共提出六大合作原則，包括堅(jiān)持開(kāi)放包容、堅(jiān)持互利共贏、堅(jiān)持市場(chǎng)運(yùn)作、堅(jiān)持安全發(fā)展、堅(jiān)持綠色發(fā)展、堅(jiān)持和諧發(fā)展。筆者認(rèn)為在能源通道運(yùn)輸安全方面應(yīng)當(dāng)提出如下發(fā)展思路。
（1）促進(jìn)能源市場(chǎng)的開(kāi)放完善
“一帶一路”合作對(duì)各國(guó)、各組織、各地區(qū)均保持開(kāi)放態(tài)度，歡迎各國(guó)加入能源合作。尊重各國(guó)主權(quán)和領(lǐng)土完整，使得其對(duì)本國(guó)能源事務(wù)有自主權(quán)，讓各國(guó)在經(jīng)濟(jì)獨(dú)立的前提下發(fā)展能源資源經(jīng)濟(jì)，各國(guó)對(duì)“一帶一路”資源交流的支持有助于減少能源合作的阻力。加強(qiáng)不同文明的對(duì)話溝通，求同存異，相互包容。充分發(fā)揮各國(guó)優(yōu)勢(shì)，普惠共享，協(xié)同發(fā)展。在政策制定時(shí)，同時(shí)應(yīng)增強(qiáng)市場(chǎng)配置在能源合作中的作用，遵循市場(chǎng)規(guī)律，更好地發(fā)揮政府作用。
（2）重點(diǎn)維護(hù)安全，發(fā)揮社會(huì)責(zé)任
能源貨物運(yùn)輸在規(guī)則制定時(shí)應(yīng)著重考慮能源安全保護(hù)，控制不安全因素，打擊恐怖主義，避免沿線國(guó)家政局不穩(wěn)問(wèn)題給“一帶一路”能源運(yùn)輸造成不良影響。增強(qiáng)溝通交流，互信互利，各國(guó)簽訂合作協(xié)議應(yīng)添加確保運(yùn)輸安全條款，共同營(yíng)造一個(gè)高效、穩(wěn)定的能源運(yùn)輸通道，滿足“一帶一路”體系下維護(hù)能源運(yùn)輸通道安全的目的。
2. 從能源運(yùn)輸合作重點(diǎn)角度
《能源合作愿景與行動(dòng)》的合作重點(diǎn)包括七個(gè)領(lǐng)域，加強(qiáng)政策溝通、加強(qiáng)貿(mào)易通暢、加強(qiáng)能源投資合作、加強(qiáng)能源產(chǎn)能合作、加強(qiáng)能源基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、推動(dòng)人人享有可持續(xù)能源、完善全球能源治理結(jié)構(gòu)。在能源運(yùn)輸合作的視角下，其重點(diǎn)是解決以下問(wèn)題：
（1）能源運(yùn)輸?shù)墓茌牂?quán)問(wèn)題
明確能源運(yùn)輸?shù)墓茌牂?quán)以及管轄范圍是確保能源管道暢通無(wú)阻的必要前提之一，也是實(shí)現(xiàn)貿(mào)易、投資通暢的關(guān)鍵點(diǎn)，使得沿線國(guó)家管轄范圍內(nèi)不因管轄權(quán)問(wèn)題中斷能源管道運(yùn)輸，不因過(guò)境影響能源管道的運(yùn)輸量。
（2）能源運(yùn)輸?shù)目萍己献鲉?wèn)題
科技合作是提升能源運(yùn)輸效率的關(guān)鍵問(wèn)題，加強(qiáng)產(chǎn)能合作，提高跨國(guó)管道的高效穩(wěn)定運(yùn)輸能力，并建立關(guān)于管道技術(shù)合作交流的平臺(tái)和機(jī)制，提高管道建設(shè)質(zhì)量，避免因?yàn)榧夹g(shù)問(wèn)題造成管道事故。
（3）能源運(yùn)輸?shù)陌踩Ｕ蠁?wèn)題
安全是能源運(yùn)輸政策制定的重中之重，針對(duì)威脅管道安全的刑事犯罪、恐怖主義、海盜等問(wèn)題的預(yù)防和制裁建立制度與協(xié)定，完善各國(guó)就能源安全保護(hù)的國(guó)內(nèi)立法。
（4）能源運(yùn)輸?shù)那鍧嵀h(huán)保問(wèn)題
不同于重高產(chǎn)輕環(huán)保的發(fā)展模式，“一帶一路”能源運(yùn)輸應(yīng)當(dāng)注重綠色可持續(xù)發(fā)展、綠色低碳能源。隨著國(guó)家社會(huì)對(duì)環(huán)境問(wèn)題的重視，“一帶一路”綠色發(fā)展制度政策應(yīng)與國(guó)際社會(huì)接軌，以目前已有的國(guó)際公約為基礎(chǔ)對(duì)管道與環(huán)境問(wèn)題的關(guān)系加以規(guī)制。
（5）能源運(yùn)輸?shù)臓?zhēng)議解決問(wèn)題
預(yù)防爭(zhēng)議發(fā)生、有效解決爭(zhēng)議均是解決能源安全運(yùn)輸?shù)暮蠖埽壳皼](méi)有專門(mén)針對(duì)能源運(yùn)輸爭(zhēng)議的爭(zhēng)端解決機(jī)制，建立能源糾紛解決的豐富渠道是合作規(guī)范合法的必要保障。究竟應(yīng)當(dāng)借鑒已有的國(guó)際爭(zhēng)端解決模式還是另辟蹊徑設(shè)立專門(mén)的爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)值得深度探討。
四、完善“21世紀(jì)海上絲綢之路”框架下能源運(yùn)輸通道法律機(jī)制的路徑及其展開(kāi)
能源合作如同其他形式的經(jīng)濟(jì)交流，可以促進(jìn)國(guó)際和平與發(fā)展，也可能引發(fā)國(guó)際爭(zhēng)端，遵循合理有效的際法律制度的完善建議，嘗試構(gòu)建“21世紀(jì)海上絲綢之路”框架下能源運(yùn)輸通道法律機(jī)制路徑。
（一）“一帶一路”能源運(yùn)輸專門(mén)性公約
為了處理“一帶一路”能源通道安全合作等問(wèn)題，可以由我國(guó)主導(dǎo)、沿線國(guó)家參與制定“一帶一路”維護(hù)能源運(yùn)輸專門(mén)性公約，吸納相關(guān)國(guó)際組織的經(jīng)驗(yàn)，協(xié)調(diào)能源通道沿線國(guó)家、能源生產(chǎn)國(guó)、能源運(yùn)輸國(guó)、能源消費(fèi)國(guó)的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。結(jié)合現(xiàn)行國(guó)際法中關(guān)于能源運(yùn)輸?shù)膰?guó)際原則、規(guī)則和制度，力求制定出一部符合“一帶一路”能源合作、能源發(fā)展、能源安全的公約。
這一公約對(duì)于“一帶一路”范圍內(nèi)的能源運(yùn)輸起指導(dǎo)和統(tǒng)領(lǐng)作用，在不違背現(xiàn)行國(guó)際法并且依靠國(guó)際組織力量的同時(shí)，建立和完善絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶能源運(yùn)輸法律制度。具體而言，公約內(nèi)容可以涵蓋以下部分：
1. 公約可以確立一個(gè)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶跨國(guó)能源通道運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)，專門(mén)負(fù)責(zé)沿線國(guó)家能源管道運(yùn)輸?shù)囊?guī)則制定和解釋，并且負(fù)責(zé)運(yùn)輸通道相關(guān)問(wèn)題處理，參與協(xié)調(diào)成員國(guó)過(guò)境運(yùn)輸合作協(xié)議談判，統(tǒng)籌國(guó)際國(guó)內(nèi)資源，統(tǒng)籌相關(guān)工作。
2. 公約應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)規(guī)定能源過(guò)境運(yùn)輸?shù)姆稍瓌t，包括自由通行原則等聯(lián)合國(guó)公約中的基礎(chǔ)原則，為過(guò)境運(yùn)輸領(lǐng)域形成普遍接受的指導(dǎo)思路，鞏固、細(xì)化、發(fā)展能源過(guò)境規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和方式。
3. 公約應(yīng)建立信息共享和交換平臺(tái)，建立國(guó)際合作機(jī)制理念，保障成員國(guó)彼此信息通暢，平等無(wú)障礙對(duì)話。
4. 公約應(yīng)當(dāng)要求參與國(guó)對(duì)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題制定政策目標(biāo)，提高能源效率，減少環(huán)境污染和損害。
5. 公約應(yīng)當(dāng)對(duì)于能源運(yùn)輸領(lǐng)域稅收、定價(jià)、通關(guān)和服務(wù)貿(mào)易政策給予說(shuō)明和規(guī)定。
6. 公約應(yīng)當(dāng)規(guī)定跨國(guó)能源通道安全犯罪的界定、管轄、預(yù)警、抓捕、引渡、起訴等方針，明確能源通道安全措施，形成快速有效集體反應(yīng)機(jī)制。
7. 公約應(yīng)當(dāng)明確預(yù)防爭(zhēng)端發(fā)生機(jī)制以及爭(zhēng)端產(chǎn)生后的解決機(jī)制，并且規(guī)定爭(zhēng)端解決后的執(zhí)行和監(jiān)督實(shí)施政策。
8. 公約應(yīng)當(dāng)規(guī)定違反該公約的責(zé)任和法律后果。通過(guò)以上條款規(guī)制“一帶一路”能源合作運(yùn)輸安全的法律框架，實(shí)現(xiàn)維護(hù)能源通道安全的需要，指導(dǎo)成員國(guó)行事準(zhǔn)則，并且明確打擊陸上及海上破壞能源運(yùn)輸行為犯罪和恐怖主義活動(dòng)，完善維護(hù)區(qū)域能源通道安全的國(guó)際法律制度。
（二）完善沿線國(guó)家多邊合作協(xié)議
不同于其他商品種類，能源型資源數(shù)量有限且需要開(kāi)采，分布不均且資本密集，此種情況易導(dǎo)致強(qiáng)權(quán)政治以及單邊主義，能源消耗國(guó)與能源生產(chǎn)國(guó)的短期政治利益顯著不同，不易就能源問(wèn)題達(dá)成共識(shí)并簽訂國(guó)際合作協(xié)議。過(guò)去年份中，沿線各國(guó)為開(kāi)展能源合作，實(shí)現(xiàn)通道暢通開(kāi)展了一系列能源合作活動(dòng)，簽訂了雙邊、多邊協(xié)定，為相關(guān)國(guó)家之間開(kāi)展能源通道安全合作提供了一定的保障。但是如果要進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)“一帶一路”國(guó)家之間能源一體化并確保國(guó)家安全，在合作國(guó)家之間達(dá)成統(tǒng)一有法律約束力的多邊合作協(xié)議勢(shì)在必行。針對(duì)“21世紀(jì)海上絲綢之路”建設(shè)的重點(diǎn)合作領(lǐng)域，編制多邊合作示范協(xié)議，這樣可以充分規(guī)范締約國(guó)能源合作體系，約束締約國(guó)損害他國(guó)利益行為，共建能源運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，打擊恐怖主義等不安全因素，維護(hù)能源通道安全。
在此背景下，形成統(tǒng)一多邊合作協(xié)議可以ECT作為參考，形成“一帶一路”倡議下能源通道運(yùn)輸安全的示范框架協(xié)議，為“一帶一路”能源運(yùn)輸提供各國(guó)可以廣泛接受的合作模板，協(xié)助跨國(guó)油氣運(yùn)輸。ECT是唯一一部能源領(lǐng)域政府間多邊合作協(xié)議，涵蓋從開(kāi)采、運(yùn)輸?shù)绞褂玫恼麄€(gè)能源價(jià)值鏈，ECT采用可持續(xù)發(fā)展原則，尊重各國(guó)能源主權(quán)，通過(guò)市場(chǎng)開(kāi)放和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)提升能源安全。
遵循ECT以及相關(guān)國(guó)際法原則的先例，國(guó)家間簽訂統(tǒng)一多邊合作協(xié)議，為應(yīng)當(dāng)以能源自由過(guò)境運(yùn)輸、不干涉、不歧視、平等交易原則作為基礎(chǔ)，尤其是自由過(guò)境原則意味著國(guó)際社會(huì)對(duì)連續(xù)不斷能源供應(yīng)以及主權(quán)國(guó)家保護(hù)利益需要的平衡，不歧視原則適用于東道國(guó)政府、任何第三方涉及起源地、目的地、所有權(quán)、減少延遲、價(jià)位等。關(guān)于多邊合作協(xié)議，各國(guó)可以宏觀搭建“一帶一路”特色能源信息共享機(jī)制、管道運(yùn)輸安全保障機(jī)制、保護(hù)能源運(yùn)輸設(shè)施及參與國(guó)、能源爭(zhēng)端解決機(jī)制等統(tǒng)一綜合制度，便于“一帶一路”運(yùn)輸項(xiàng)目實(shí)施。另外，協(xié)議中應(yīng)當(dāng)規(guī)定能源運(yùn)輸科技現(xiàn)代化、減少能源供應(yīng)中斷減少停止風(fēng)險(xiǎn)、發(fā)展地區(qū)間運(yùn)輸設(shè)施等便利能源運(yùn)輸?shù)臈l款。
東道國(guó)的責(zé)任是協(xié)議中重要一部分，協(xié)議中可以加入“穩(wěn)定條款”，要求東道國(guó)采用相對(duì)穩(wěn)定的法律制度，保證能源運(yùn)輸?shù)姆森h(huán)境，并且需要能源運(yùn)輸投資者遵循東道國(guó)法律法規(guī)。東道國(guó)還應(yīng)當(dāng)同意建設(shè)并維護(hù)良好運(yùn)輸工作環(huán)境，提供足夠經(jīng)濟(jì)支持，協(xié)助運(yùn)輸中出現(xiàn)的問(wèn)題和局限，及時(shí)與運(yùn)輸通道投資國(guó)進(jìn)行溝通。并且，為了保障能源運(yùn)輸?shù)陌踩?，協(xié)議中應(yīng)加入避免運(yùn)輸過(guò)程給環(huán)境、財(cái)產(chǎn)、公共健康、安全造成損害。
（三）“一帶一路”能源運(yùn)輸環(huán)保問(wèn)題
近年來(lái)，能源運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施引發(fā)的環(huán)境法律爭(zhēng)議不在少數(shù)，一方面，各國(guó)在資源問(wèn)題上不可避免需要互相依賴；另一方面，這些油氣管道、液化天然氣項(xiàng)目、電力傳送以及運(yùn)輸煤炭的港口設(shè)備可能會(huì)導(dǎo)致環(huán)境污染問(wèn)題。根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第211條：各國(guó)應(yīng)通過(guò)主管國(guó)際組織或一般外交會(huì)議采取行動(dòng)，制定國(guó)際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，防止、減少、控制船只對(duì)海洋環(huán)境的污染。沿海國(guó)在其領(lǐng)海內(nèi)行使主權(quán)，可以制定法律和規(guī)章，以防止、減少、控制外國(guó)船只，包括行駛無(wú)害通過(guò)權(quán)的船只對(duì)海洋的污染。國(guó)際能源通道環(huán)境保護(hù)是跨國(guó)能源運(yùn)輸不容忽視的一個(gè)方面，在特定情況下可能造成不良影響，應(yīng)當(dāng)制定法律規(guī)則，減少能源運(yùn)輸問(wèn)題給能源合作環(huán)境保護(hù)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。
（四）協(xié)調(diào)沿線各國(guó)能源通道管轄權(quán)
跨境管道的法律框架決定了各國(guó)政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系的內(nèi)容和輪廓，鑒于國(guó)家主權(quán)問(wèn)題的重要性，跨國(guó)能源通道項(xiàng)目涉及復(fù)雜的國(guó)家主權(quán)與管轄權(quán)劃分的法律問(wèn)題。國(guó)際法上自由通行原則便利了跨國(guó)能源運(yùn)輸，但跨國(guó)能源航線或管道運(yùn)輸沿線各國(guó)對(duì)于運(yùn)輸通道的國(guó)家管轄權(quán)，需要協(xié)調(diào)該管轄權(quán)實(shí)現(xiàn)合作。跨國(guó)管道主要分為陸地跨國(guó)能源管道運(yùn)輸與海底能源運(yùn)輸管道。
對(duì)于陸地能源運(yùn)輸，一般來(lái)說(shuō)，跨國(guó)管道運(yùn)輸?shù)墓茌牂?quán)分為屬地管轄和協(xié)定管轄兩種模式。根據(jù)屬地管轄的定義，國(guó)家領(lǐng)土內(nèi)一切人和物都屬于國(guó)家的屬地權(quán)威支配，因而每個(gè)國(guó)家對(duì)他們都有管轄權(quán)，分為立法、司法和行政管轄。屬地管轄是管轄權(quán)的首要依據(jù)。國(guó)家對(duì)其領(lǐng)土范圍內(nèi)的管道享有主權(quán)，各國(guó)有權(quán)對(duì)實(shí)施能源政策并且開(kāi)采本國(guó)資源，能源運(yùn)輸管道的建設(shè)運(yùn)營(yíng)，通常要得到沿線過(guò)境國(guó)家的授權(quán)，過(guò)境國(guó)也應(yīng)努力保護(hù)過(guò)境管道的權(quán)利。同時(shí)跨國(guó)管道需要與東道國(guó)建立清晰管轄關(guān)系減少利益相關(guān)者可能發(fā)生的摩擦。另一種管轄模式是協(xié)定管轄，由于跨國(guó)能源管道的特殊性，在國(guó)際社會(huì)中越來(lái)越多的國(guó)家選擇簽訂政府間協(xié)定，明確管道途徑國(guó)家的權(quán)利義務(wù)，受到政府間協(xié)定保護(hù)，避免因管道運(yùn)輸中斷、等引起的風(fēng)險(xiǎn)。
對(duì)于海上能源運(yùn)輸通道的建立和保護(hù)，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》要求沿海國(guó)對(duì)于鋪設(shè)、維持海底管道不受阻礙，肯定了各國(guó)在其他國(guó)家大陸架上鋪設(shè)海底管道的權(quán)利。不過(guò)對(duì)于海上能源運(yùn)輸，其特殊之處是會(huì)受到海盜和恐怖主義仍然是亞洲海上能源運(yùn)輸?shù)闹饕{，大量海盜和恐怖主義事件證實(shí)海上犯罪未能消滅，“一帶一路”沿線國(guó)家應(yīng)當(dāng)格外關(guān)注海上能源運(yùn)輸安全，并且對(duì)于海上犯罪管轄權(quán)問(wèn)題加以探討?，F(xiàn)存的聯(lián)合國(guó)反恐機(jī)構(gòu)以及聯(lián)合國(guó)框架內(nèi)通過(guò)的一系列“防止和消除國(guó)際恐怖主義”的決議為打擊海上犯罪提供了充分依據(jù)，一些國(guó)家締結(jié)了形式各異的反恐合作協(xié)議、協(xié)定和條約，但各國(guó)之間欠缺聯(lián)手合作成為控制海上犯罪的主要原因。在經(jīng)濟(jì)全球化的網(wǎng)絡(luò)全球化的情勢(shì)下，任何一個(gè)國(guó)家都不可能僅僅依靠自己的力量有效控制恐怖主義犯罪，“一帶一路”能源運(yùn)輸通道沿線國(guó)家可以通過(guò)達(dá)成協(xié)議的方式對(duì)海上恐怖主義犯罪協(xié)調(diào)領(lǐng)海管轄權(quán)，在打擊犯罪方面相互提供協(xié)助。具體而言，安全合作協(xié)議可以涵蓋信息分享機(jī)制、行動(dòng)合作機(jī)制等，共同維護(hù)海上能源通道安全。
為了實(shí)現(xiàn)各國(guó)對(duì)于能源通道犯罪的有效打擊，只有多邊或雙邊安全合作協(xié)議是不夠的，這一領(lǐng)域仍然需要主權(quán)國(guó)家進(jìn)行專門(mén)立法，明確“一帶一路”沿線國(guó)家在其主權(quán)范圍內(nèi)的反恐問(wèn)題、本國(guó)海域海盜或恐怖分子的管轄、引渡問(wèn)題，以便協(xié)調(diào)及明確各國(guó)領(lǐng)海權(quán)，避免其他國(guó)家在維護(hù)能源通道安全之時(shí)，進(jìn)入他國(guó)海域侵犯主權(quán)，引發(fā)不必要的爭(zhēng)端。
（五）建立完善爭(zhēng)端預(yù)防、解決機(jī)制
推進(jìn)“一帶一路”能源合作，預(yù)防能源合作中的矛盾發(fā)生，解決能源合作中的糾紛爭(zhēng)端，是維護(hù)能源通道安全的重要一環(huán)?！耙粠б宦贰毖鼐€國(guó)家多為發(fā)展中國(guó)家，依照前述分析，存在政局不穩(wěn)、政治風(fēng)險(xiǎn)、恐怖主義等不良因素，必須通過(guò)專門(mén)有針對(duì)性的能源合作爭(zhēng)端預(yù)防、解決機(jī)制防控風(fēng)險(xiǎn)和解決糾紛。
1. 從風(fēng)險(xiǎn)防控角度建立能源協(xié)調(diào)機(jī)制
目前現(xiàn)有能源合作領(lǐng)域有全球合作機(jī)制、雙邊協(xié)調(diào)機(jī)制以及區(qū)域協(xié)作機(jī)制。全球合作機(jī)制以聯(lián)合國(guó)為主導(dǎo)，形成具有造法性的公約和決議，全球能源協(xié)作為其他合作方式提供國(guó)際法框架；雙邊協(xié)調(diào)機(jī)制主要依靠雙方國(guó)家互信互利，簽訂平等合作協(xié)議，雙方共同運(yùn)作能源安全運(yùn)輸；目前“一帶一路”能源區(qū)域協(xié)作，其參與方包括能源生產(chǎn)國(guó)、運(yùn)輸過(guò)境國(guó)和能源消費(fèi)國(guó)，要在維護(hù)共同利益的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)共贏，需要協(xié)調(diào)區(qū)域合作法律機(jī)制，維護(hù)各國(guó)國(guó)家主權(quán)的同時(shí)，共同開(kāi)展能源開(kāi)發(fā)運(yùn)輸，進(jìn)行平等合作、和平發(fā)展。
“一帶一路”能源運(yùn)輸合作應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)各方利益，推進(jìn)多邊協(xié)商，構(gòu)建溝通平臺(tái)，協(xié)調(diào)各國(guó)能源政策。促進(jìn)國(guó)際能源合作的重要法律制度相繼確立，確保政策調(diào)整與時(shí)俱進(jìn)、及時(shí)合理。確定共同維護(hù)能源安全的戰(zhàn)略目標(biāo)，避免惡性競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)于保障能源運(yùn)輸管線安全，各方協(xié)同合作必不可少，我國(guó)在國(guó)際能源合作中應(yīng)發(fā)揮積極能動(dòng)性加強(qiáng)能源政策溝通，及時(shí)反饋合作信息，協(xié)調(diào)各方立場(chǎng)，完善能源合作方式，減少能源合作的爭(zhēng)端和糾紛。
2. 從爭(zhēng)端解決角度尋找糾紛解決路徑
國(guó)際法上幾種普遍的糾紛解決方式包括主要解決投資爭(zhēng)端的國(guó)際投資爭(zhēng)端解決中心（ICSID），或者通過(guò)WTO解決貿(mào)易爭(zhēng)端，或者ECT投資仲裁條款，這些糾紛解決方式不專門(mén)針對(duì)能源領(lǐng)域，ICSID機(jī)制重視投資者利益疏于保護(hù)東道國(guó)，一些“一帶一路”沿線國(guó)家沒(méi)有參與相關(guān)國(guó)際組織合作或者不是WTO成員國(guó)，上述爭(zhēng)端解決機(jī)制不能涵蓋“一帶一路”所有國(guó)家。因此探索一套適合于能源合作，細(xì)化到能源運(yùn)輸合作的爭(zhēng)端解決機(jī)制對(duì)于保障能源合作長(zhǎng)期有效、推動(dòng)國(guó)際能源通道法律機(jī)制完善十分必要。
（1）政治或外交途徑
鑒于“一帶一路”能源運(yùn)輸合作重視長(zhǎng)期合作關(guān)系，可以優(yōu)先采取政治或外交途徑促成爭(zhēng)端解決，具體包括談判、斡旋、調(diào)解、調(diào)停等國(guó)際法上的傳統(tǒng)方式，正如國(guó)際運(yùn)輸協(xié)議中也大多規(guī)定了協(xié)商程序，可以選擇通過(guò)協(xié)商、政治談判磋商的方式形成爭(zhēng)端解決協(xié)議，在訴諸法律手段之前解決糾紛?！耙粠б宦贰蹦茉赐ǖ赖陌踩蜁惩x不開(kāi)沿線國(guó)家的支持和配合，因此遇到分歧可以先利用非法律手段，妥善處理國(guó)家間能源爭(zhēng)端。
能源跨境管道運(yùn)輸往往涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)防安全，甚至與領(lǐng)土、領(lǐng)海主權(quán)相關(guān)，政治、外交談判可以更好地處理這一敏感問(wèn)題，避免因?yàn)槟茉礌?zhēng)端影響國(guó)家間的關(guān)系，防止?fàn)幎诵再|(zhì)轉(zhuǎn)化，是國(guó)際能源過(guò)境管道運(yùn)輸爭(zhēng)議優(yōu)先選擇且行之有效的解決方式。
（2）法律途徑
如果政治或外交手段未能有效解決爭(zhēng)端，可以通過(guò)司法方式解決矛盾?，F(xiàn)代國(guó)際法為各類國(guó)際能源爭(zhēng)端的裁決提供了法律依據(jù)，對(duì)于跨國(guó)能源通道，也可以維護(hù)沿線國(guó)家通行權(quán)利。根據(jù)發(fā)生爭(zhēng)端的類型、主體、爭(zhēng)議點(diǎn)的不同可以選擇國(guó)際仲裁或國(guó)際司法機(jī)構(gòu)的方式解決，但是尤其應(yīng)當(dāng)在合作協(xié)議中明確，爭(zhēng)端解決不得影響能源運(yùn)輸通道的自由運(yùn)行。為了更好的保障絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶爭(zhēng)端解決機(jī)制的實(shí)施，可以設(shè)立“一帶一路”國(guó)際能源合作爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)，隸屬于前述跨國(guó)能源通道運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)之下，專門(mén)管轄“一帶一路”能源運(yùn)輸通道相關(guān)的爭(zhēng)議和糾紛。由于能源合作以及能源管道運(yùn)輸?shù)恼蚊舾行院吞厥庑裕菑?qiáng)制的方法優(yōu)于司法方式。
五、結(jié)語(yǔ)
當(dāng)今世界，沒(méi)有一個(gè)國(guó)家可以獨(dú)立于國(guó)際社會(huì)而發(fā)展，為了避免遭受國(guó)際能源格局沖擊，“一帶一路”的倡議促使沿線國(guó)家在能源方面開(kāi)展合作，追求共同利益，交互協(xié)作，互相支持。以保障海上絲綢之路能源安全為目的，建立能源運(yùn)輸通道合作法律機(jī)制，設(shè)立能源運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)，形成國(guó)家間示范協(xié)議，協(xié)調(diào)能源合作過(guò)程中的國(guó)家關(guān)系。綜合考慮技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和地緣政治等諸多因素，由我國(guó)牽頭，通過(guò)對(duì)話、協(xié)商，化解矛盾和分歧，改善能源網(wǎng)絡(luò)運(yùn)輸效率，積極利用亞投行資金支持，強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。打擊跨國(guó)犯罪，打擊恐怖主義，堅(jiān)決維護(hù)能源通道安全暢通。最終實(shí)現(xiàn)滿足“一帶一路”沿線國(guó)家能源需求的目標(biāo)，以區(qū)域能源穩(wěn)定應(yīng)對(duì)世界能源局勢(shì)的變化和波動(dòng)。
（本文轉(zhuǎn)自：《法學(xué)評(píng)論》2019年第2期）
作者簡(jiǎn)介：
翟語(yǔ)嘉，中國(guó)政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院博士研究生。
